Erneute Debatte, alte Argumente
Zwei Bundesländer haben die individuelle Kennzeichnung von PolizistInnen beschlossen, in einigen anderen wird sie diskutiert. Die GegnerInnen von Namens- oder Nummernschildern scheuen dabei auch vor absurden Argumenten nicht zurück.
Die jährlich rund 2.000 Ermittlungsverfahren gegen PolizistInnen wegen Körperverletzung im Amt werden fast ausnahmslos eingestellt – unter anderem, weil die mutmaßlichen TäterInnen nicht identifizierbar sind.[1] "Täter unbekannt" hieß ein umfassender Bericht, mit dem Amnesty International (AI) im vergangenen Jahr erneut auf dieses Problem aufmerksam machte.[2] Mit der anschließenden Kampagne "Mehr Verantwortung bei der Polizei" propagierte die Menschenrechtsorganisation eine Kennzeichnungspflicht für PolizistInnen. Es ist eine alte Forderung: Bereits im Juli 1968 hatte die Humanistische Union in allen damals elf Landesparlamenten Petitionen für entsprechende Änderungen der Polizeigesetze eingereicht.[3] Es war der erste aus einer langen Serie parlamentarischer und außerparlamentarischer Vorstöße. Damals wie heute reagieren viele PolizistInnen, die Polizeigewerkschaften und vor allem die Unionsparteien auf die Forderungen mit Unverständnis, Ablehnung und falsch verstandener Klientelpolitik.
Dennoch scheint nun endlich Bewegung in die Debatte zu kommen: Im November 2010 hat Berlin als erstes Bundesland die individuelle Kennzeichnung von PolizistInnen beschlossen. Der Umsetzung ging ein langer Streit innerhalb der Polizei und im Abgeordnetenhaus voraus. Die vom Innensenator der "rot-roten" Regierung in der letzten Legislaturperiode, Ehrhart Körting (SPD), und dem inzwischen pensionierten Polizeipräsidenten Dieter Glietsch durchgesetzte Geschäftsanweisung verpflichtet alle PolizistInnen zum Tragen eines Schildes mit dem Namen oder einer individuellen Dienstnummer an der Brusttasche der Uniform. Erst im Juli 2011 begann die Ausgabe der Schilder an die StreifenpolizistInnen. Die Verzögerung ist mit dem Aufbau einer internen Datenbank zur Vergabe der Nummern und mit der vergaberechtlichen Ausschreibung für die Herstellung der Schilder begründet worden.
Die Einführung der Kennzeichnung für PolizistInnen in geschlossenen Einheiten war zunächst für September 2011 geplant. Sie sollen ein 20 mal 20 cm großes Schild mit einer fünfstelligen Kombination aus Buchstaben und Ziffern auf dem Rücken tragen.[4] Die Ausgabe der Schilder zog sich aber erneut hin – zum einen wegen des Widerstandes von Personalrat und Polizeigewerkschaften, zum andern wegen der veränderten politischen Landschaft nach den Wahlen Mitte September.
Nachdem die SPD Koalitionsverhandlungen mit der CDU aufgenommen hatte, schien das Projekt insgesamt auf der Kippe zu stehen. Die Partei des neuen Innensenators konnte zwar die Kennzeichnung als Ganzes nicht vom Tisch fegen, setzte aber durch, dass die individuellen Dienstnummern nun in regelmäßigen Abständen gewechselt werden, was Veränderungen an der Datenbank erforderlich macht.[5]
Das Verwaltungsgericht (VG) Berlin wies am 16. November 2011 eine Klage des Gesamtpersonalrats ab: Die Kennzeichnung sei nicht mitbestimmungspflichtig.[6] Über eine weitere Klage der Gewerkschaft der Polizei (GdP) und der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG), die die Persönlichkeitsrechte der BeamtInnen verletzt sehen, war bei Redaktionsschluss noch nicht entschieden. Erst wenn diese weitere Hürde überwunden ist, will die Polizeiführung mit der Ausgabe der Schilder an die geschlossenen Einheiten beginnen.
Nicht inbegriffen in die Kennzeichnungspflicht sind die BeamtInnen von Einsatzhundertschaften anderer Länder oder der Bundespolizei, die im Rahmen der Amtshilfe in Berlin tätig werden. Sie könnten zwar gesetzlich verpflichtet werden, ein Namens- oder Nummernschild zu tragen. Politisch ist dies allerdings zur Zeit nicht durchsetzbar, obwohl sich auch in anderen Bundesländern etwas in Sachen Kennzeichnung tut.
Mit einer Änderung des Landespolizeigesetzes beschloss Brandenburg im Mai 2011 ebenfalls die Einführung von Namens- bzw. Nummernschildern für PolizistInnen. Bemerkenswert ist, dass es hier die CDU-Fraktion gewesen ist, die den letztlich erfolgreichen Antrag in den Landtag eingebracht hat.[7] In allen anderen Bundesländern spricht sich die Partei strikt gegen eine Kennzeichnung aus. Der neue § 9 des Gesetzes soll im Januar 2013 zusammen mit einer entsprechenden Dienstanweisung in Kraft treten. Aktuell wird eine Verwaltungsvorschrift erarbeitet, die die Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht bestimmen soll. Klar ist jedoch, dass auch BeamtInnen in geschlossenen Einheiten eine individuelle Nummer tragen werden.
Auch in anderen Ländern ist die Debatte angelaufen:[8] In Baden-Württemberg, Bremen und Rheinland-Pfalz wurde die Einführung der Kennzeichnung in den Koalitionsverträgen verankert. Hier soll sie allerdings auf so genannte Großlagen wie Demonstrationen und Fußballspiele beschränkt bleiben. Die Bremische Bürgerschaft beschäftigte sich auf Antrag der Linken mit Unterstützung der Grünen Ende August 2011 mit der Kennzeichnungspflicht. Auch hier wendet sich neben den Polizeigewerkschaften vor allem die CDU gegen eine Neuregelung: "Vorhandene Möglichkeiten reichen aus, um dem Recht des Bürgers auf eine Identifizierung eines angezeigten Beamten genüge zu tun", so Wilhelm Hinners, innenpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion in der Bremischen Bürgerschaft.[9] In Sachsen scheiterte 2010 ein Antrag der Grünen am Widerstand der CDU. In Schleswig-Holstein wehrten CDU und FDP gemeinsam einen Vorstoß von Grünen und Linken ab.
Datenschutz für bedrohte PolizistInnen?
"Ohne die Möglichkeit einen Polizisten persönlich zu identifizieren, wird der Begriff der Rechenschaftspflicht aus der Perspektive der Öffentlichkeit sinnentleert", heißt es im offiziellen Kommentar des vom Ministerkomitee des Europarats angenommenen "Kodex für Polizeiethik".[10] Die Identifizierbarkeit von PolizistInnen ist eine Voraussetzung dafür, dass Anzeigen wegen unrechtmäßiger polizeilicher Gewalt nicht ins Leere laufen. Sie kann darüber hinaus eine präventive Wirkung entfalten und PolizistInnen verdeutlichen, dass sie bei ihrem Handeln erkennbar sind. Die Kennzeichnungspflicht alleine beseitigt aber nicht die im Bericht von Amnesty International erneut dokumentierte "Kultur der Straflosigkeit", die Mauer aus Schweigen, angeblichen Erinnerungslücken oder Falschaussagen zum Schutz von KollegInnen. Es bedarf unabhängiger Untersuchungsstellen zur Aufklärung polizeilichen Fehlverhaltens, einer besseren menschenrechtlichen Ausbildung und einer Strukturreform, die dem Korpsgeist und der Abschottung schon in den Wurzeln entgegenwirkt. Angesichts der Tatsache, dass die Einführung von Namens- oder Nummernschildern also nur einen lange überfälligen ersten Schritt, eigentlich eine Selbstverständlichkeit, darstellt, erscheinen die Reaktionen insbesondere der Polizeigewerkschaften weit überzogen.
So spricht die GdP von einer "Zwangskennzeichnung", die das Recht der PolizistInnen auf informationelle Selbstbestimmung gefährde:
"Der unzweifelhaft vorliegende Eingriff in dieses Recht liegt bei ausnahmsloser Verpflichtung zum Tragen der namentlichen oder weiteren individuellen Kennzeichnung gerade darin, dass der Beamte keine Möglichkeit hat, auch im speziellen Einsatzfall die namentliche Identifizierbarkeit seiner Person auszuschließen."[11]
Die Gefahren seien umso größer, wenn Fotos oder Videos von Polizeieinsätzen im Internet veröffentlicht würden. Unklar bleibt in dieser Argumentation, in welcher Form eine nicht-namentliche Kennzeichnung durch Nummern die namentliche Identifizierbarkeit der BeamtInnen ermöglichen soll.
Auch der Datenschutzbeauftragte Bayerns, Thomas Petri, sieht wenig Grund zur Sorge, wenn die Kennzeichnung "so ausgestaltet ist, dass für Außenstehende keine Entschlüsselung möglich ist."[12] Merkwürdig ist dabei, dass gerade jene Organisationen, die ansonsten schnell mit der Gleichung "Datenschutz ist Tatenschutz" aufwarten, für die eigene Klientel ein uneingeschränktes Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung einfordern. Dabei ist klar, dass auch bei PolizistInnen dieses Recht gewissen Einschränkungen unterliegen kann, denn "es lässt sich die Ansicht vertreten, das Rechtsstaatsprinzip garantiere in Bezug auf Maßnahmen uniformierter Polizeikräfte deren Adressaten nur dann effektiv nachträglichen Rechtsschutz, wenn diese auch vom nicht-polizierenden Grundrechtsträger vor Ort persönlich identifizierbar wäre."[13]
Neben dem falsch verstandenen Datenschutz kreisen die Argumente um die besondere Gefährlichkeit des Polizeiberufs. Einig sind sich die KritikerInnen der Kennzeichnung darin, dass die Gewaltbereitschaft gegenüber der Polizei zugenommen habe – eine Behauptung, gegenüber der allerdings erhebliche Zweifel angebracht sind. Statt die PolizistInnen durch Kennzeichnung bloßzustellen, seien sie mit verschärften Strafandrohungen besser zu schützen. Dieser Forderung ist der Bundestag mittlerweile nachgekommen.[14]
Übertrieben erscheint auch die Vorstellung, die einzelnen PolizeibeamtInnen seien nach einer individuellen Kennzeichnung besonders gefährdet, Opfer von Nachstellungen, Bedrohungen und Übergriffen im privaten Umfeld zu werden. Zum einen liegen keine gesicherten Daten über solche Vorkommnisse vor. Zum anderen kann im Gegenteil davon ausgegangen werden, dass eine effektive Strafverfolgung polizeilichen Fehlverhaltens durch Identifizierbarkeit und unabhängige Untersuchungsstellen einer gewissen Selbstjustiz entgegenwirken würde. Vertrauen in eine unabhängige Justiz ist der Grundstein jedes Rechtsstaats. Kommt es trotzdem zu Nachstellungen im privaten Umfeld, stehen den Ermittlungsbehörden geeignete Maßnahmen zur Strafverfolgung zur Verfügung.
Der von der Jungen Polizei, der Jugendorganisation der DPolG, vorgebrachte Hinweis, dass eine Kennzeichnung durch Nummern immer die Gefahr von Ablese- und Merkfehlern beinhaltet, ist in der Sache richtig und wird durch besondere Stresssituationen wie Großeinsätze der Polizei gefördert.[15] Daher kommt es auf kurze, leicht zu merkende Nummern an. Darüber hinaus ist die Gefahr von Verwechslungen nicht nur auf die Seite von "Polizeigegnern" beschränkt und ihr wird durch die Unschuldsvermutung Rechnung getragen. Auch hier fehlt es an belastbaren statistischen Grundlagen.
Erfahrungen aus Europa relativieren jedoch die Furcht vor unbeabsichtigten oder absichtlichen Falschbelastungen. In 14 europäischen Staaten ist eine Kennzeichnung der Polizei mit unterschiedlicher nationaler Ausgestaltung eingeführt. Laut dem Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages liegen bis auf Spanien keine relevanten Informationen dazu vor, ob die Einführung einer Kennzeichnungspflicht zu einem Anstieg ungerechtfertigter Anschuldigungen oder persönlicher Übergriffe gegen PolizeibeamtInnen geführt hat. In Spanien kam es in der Tat zu einigen wenigen Fällen.[16] In England existiert neben der Kennzeichnungspflicht eine unabhängige Beschwerdestelle. Die Erfahrungen zeigen, dass gegenwärtig 29 Prozent aller Beschwerden über ungerechtfertigtes Verhalten der Polizei als gerechtfertigt gewertet werden.[17] Eingeführt wurde die individuelle Kennzeichnung in England bereits 1860, ein ausreichender Erfahrungshorizont kann also durchaus unterstellt werden. Aber auch in den USA – z.B. in Chicago (seit 1965), Los Angeles (seit 1972) und New York (seit den 1970er Jahren) – tragen alle PolizistInnen ein Namensschild. Es kam nicht zu vermehrten Übergriffen, im Gegenteil konstatierte die Polizeiführung, dass das Ansehen der Polizei in der Bevölkerung gestiegen sei.[18]
Nur ein kleiner Schritt gegen die Straflosigkeit
Die Debatte über eine Kennzeichnung von PolizistInnen wird von den KritikerInnen sehr starr geführt und ist geprägt von der Angst, dass die Polizei unter Generalverdacht gestellt würde. Die Hauptargumente der GegnerInnen beziehen sich vor allem auf die Fürsorgepflicht des Dienstherren und zum Teil auf den Aufwand und die Kosten der Umsetzung.
Doch sind diese Argumente insgesamt wenig überzeugend. Erstens laufen die Vorbehalte bei einer nicht-namentlichen individuellen Kennzeichnung ins Leere. Zweitens sind auch MitarbeiterInnen der Verwaltung und der Justiz namentlich bekannt und auch diese werden nur in Ausnahmefällen im privaten Umfeld persönlich bedroht oder attackiert. Drittens werden Amtshandlungen aller Art von den PolizistInnen in den Ermittlungsakten mit ihrem Namen gezeichnet. Noch vor einer Gerichtsverhandlung sind daher die Namen der BeamtInnen auch mutmaßlichen StraftäterInnen durch Akteneinsicht ihrer anwaltlichen Verteidigung bekannt. Spätestens wenn es zu einer Gerichtsverhandlung kommt, müssen PolizistInnen grundsätzlich mit ihrem Namen auftreten, nur in Ausnahmefällen werden sie anonymisiert.
Wissenschaftliche Untersuchungen widersprechen der subjektiven Wahrnehmung der BeamtInnen, dass die Gewaltbereitschaft ihnen gegenüber steigen würde.[19] VertreterInnen der Polizei argumentieren aus diesen subjektiven Befindlichkeiten heraus, ohne dabei gleichzeitig die eigene Rolle in der Gesellschaft und ihre außerordentliche Machtposition zu reflektieren. Gesellschaftliche Konflikte, in denen die Polizei naturgemäß häufig agiert, werden allzu oft auf eine reine Feindschaft gegenüber der Polizei reduziert. Es wird ignoriert, dass die Polizei politische Interessen durchzusetzen hat und gleichzeitig im Moment ihres Handelns selbst als politische Akteurin tätig wird.
In ihrer argumentativen Not bedienen sich einzelne KennzeichnungsgegnerInnen unhaltbaren und grotesken Vergleichen: Rund 40 Berliner PolizistInnen protestierten schriftlich bei Polizeivizepräsidentin Margarete Koppers gegen die Einführung einer individuellen Kennzeichnung mit einer Zahlenkombination. Diese habe ihre Wurzeln im Nationalsozialismus. "Zur besseren Unterscheidung der Häftlinge von den anderen uniformierten Häftlingen" sei auch in den deutschen Konzentrationslagern das Tragen von Nummern üblich gewesen.[20]
Auch wenn sich der Personalrat und die Polizeigewerkschaften vehement von diesen Vergleichen distanzieren, gelingt es ihnen nicht, ihrer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe als politische Interessenvertretung gerecht zu werden. Menschenrechtsgruppen, WissenschaftlerInnen, Anwaltsverbände und zuweilen selbst die Staatsanwaltschaften beklagen Probleme bei der Aufklärung polizeilichen Fehlverhaltens und mahnen Verbesserungen bei der Identifizierbarkeit an. Schlicht unverständlich ist daher, dass sich PolizeivertreterInnen und Unionsparteien, die sich als ihr politisches Sprachrohr profilieren wollen, auf eine einseitige Klientelpolitik und generelle Ablehnung von Reformen zurückziehen, statt konstruktiv an einer Verbesserung der Lage mitzuwirken.
Für Letzteres wäre es zunächst unerheblich, ob polizeiliches Fehlverhalten im Sinne der "Schwarze-Schafe"-Theorie als Ausnahmeerscheinungen einzelner Personen oder als struktureller Missstand der Institution im Ganzen bewertet wird. Die Polizei als Träger des staatlichen Gewaltmonopols und ausgestattet mit besonderen Machtbefugnissen ist selbstverständlich auch einer effektiven öffentlichen Kontrolle zu unterwerfen. Eine Menschenrechtsverletzung liegt vor, wenn die Polizei als staatliche Institution rechtswidrig Gewalt gegen Personen anwendet und der Staat keine geeigneten Maßnahmen zur Verfolgung der Übergriffe bereitstellt. Polizeigewalt ist dann menschenrechtswidrig, wenn es sich um eine Misshandlung, Folter oder exzessive Gewalt handelt. Gewalt gilt dann als exzessiv, wenn sie nicht im Verhältnis zu dem eigentlich rechtmäßigen Ziel steht, welches die Polizei erreichen will. Das öffentliche Vertrauen in den Rechtsstaat wird dadurch untergraben.
Der Staat hat die Aufgabe, seine BeamtInnen zu schützen. Dieser Aufgabe wird er gerecht, indem geeignete Schutzmaßnahmen für die BeamtInnen getroffen werden und darüber hinaus der Einsatz unmittelbaren Zwangs bis hin zum Einsatz von Waffengewalt zur Durchsetzung polizeilicher Anordnungen erlaubt ist. Zudem werden Straftaten gegen die Polizei konsequent verfolgt, nicht zuletzt da polizeiliche Institutionen selbst die Ermittlungen durchführen.
Die individuelle Kennzeichnung stellt die Polizei nicht unter einen Generalverdacht, sie trägt im Gegenteil nur ein kleines Stück dazu bei, die Straflosigkeit von unrechtmäßiger Polizeigewalt in Zukunft zu verhindern. Der enorme öffentliche Zuspruch, den Amnesty nach der Veröffentlichung des Berichts erhielt, macht nicht nur das Problembewusstsein weiter Teile der Bevölkerung deutlich, sondern ist auch als klarer Auftrag an die politisch Verantwortlichen zu verstehen.
Endnoten
[1] Singelnstein, T.: Polizisten vor Gericht. Strafverfahren wegen Körperverletzung im Amt, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 95 (1/2010), S. 55-62 (55 f.)
[2] www.amnestypolizei.de/sites/default/files/imce/pfds/Polizeibericht-internet.pdf
[3] von Denkowski, C.: Individuelle Kennzeichnungen uniformierter Polizeimitarbeiter, in: Polizei & Wissenschaft 2011, H. 1, S. 31-47 (32); Aus der Arbeit der Humanistischen Union. Gesetzesvorschläge zur Kennzeichnung der Polizei, in: Vorgänge 1968, H. 10, S. 360
[4] www.die-linke-berlin.de/index.php?id=5382&tx_ttnews%5Btt_news%5D=21412&tx_ttnews%5Bback Pid%5D=23052
[5] s. Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, Landesverband Berlin, und der Christlich Demokratischen Union, Landesverband Berlin, v. 17.11.2011, S. 67, www.spd-berlin.de/w/files/spd-parteitage/koalitionsvereinbarung-2011-16_final_mit-deckblatt-spd.pdf
[6] Verwaltungsgericht Berlin: Beschluss v. 16.11.2011, Az.: VG 60 K 9.11
[7] Brandenburg, LT-Drs. 5/1442 v. 17.6.2010; Gesetz- und Verordnungsblatt Brandenburg I 2011, Nr. 10 v. 10.6.2011, S. 1 f.
[8] www.amnestypolizei.de/aktuell/erfolge-bei-kennzeichnungspflicht-zu-unabhaengigen-untersuchungen-noch-weiter-weg
[9] Radio Bremen TV v. 31.8.2011
[10] Text und Kommentar s. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=223251&Site=CM
[11] GdP: Positionspapier. Ein klares Nein zur Kennzeichnungspflicht, Mai 2011
[12] der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz bei der Expertenanhörung des Landtagsausschusses für Kommunale Fragen und Innere Sicherheit am 29. Juni 2011 zum Thema "Individuelle Kennzeichnung von Polizeibeamten"
[13] von Denkowski a.a.O. (Fn. 3), S. 35
[14] s. den Beitrag von Norbert Pütter in diesem Heft auf S. 70-76
[15] Schutz für die, die andere schützen, in: Polizeispiegel 2011, H. 5, S. 12
[16] Robbe, P.: Kennzeichnungspflicht von Polizeibeamtinnen und -beamten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Berlin 2011, Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags WD 3 - 3010 – 126/11, S. 4
[17] Long, N.: England und Wales – Erfahrungen einer unabhängigen Untersuchungskommission, in: Amnesty International: Fachkonferenz Polizei und Menschenrechte, Berlin 2010, S. 11
[18] von Denkowski a.a.O. (Fn. 3), S. 42
[19] Hamburger Abendblatt v. 24.8.2011
[20] taz v. 25.8.2011
Bibliographische Angaben
Peter, Tobias: Namens- oder Nummernschilder. Erneute Debatte, alte Argumente, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 99 (2/2011), S. 15-22