Die Debatte um den Kulturföderalismus
Das Scheitern der vom Bundestag im Oktober 2003 eingesetzten Föderalismuskommission hat viele hochgesteckte Erwartungen enttäuscht.
Auch Bundespräsident Horst Köhler hatte noch unmittelbar nach seiner Amtseinführung hehre Ansprüche an das Gremium formuliert: "Mir ist wichtig, daß die Föderalismuskommission einen echten Durchbruch bringt bei der Entflechtung der Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Die Bürger sollen erkennen können, wer für welche Aufgaben und Initiativen zuständig und politisch verantwortlich ist. Das ist ein Schlüssel für die Reformfähigkeit unseres Landes" (Köhler 2004: 22f.). Mit seinen Aussagen über unvermeidliche Unterschiede in den Lebensverhältnissen zwischen Ost und West sowie Nord und Süd hatte Köhler den Nerv der aktuellen Föderalismusdiskussion getroffen und damit die Brisanz und Aktualität eines Themas deutlich gemacht, das normalerweise nicht sonderlich populär und eher Fachkreisen vorbehalten ist. Doch obwohl eine Föderalismusreform zur Zeit in weite Ferne gerückt zu sein scheint, steht der bundesdeutsche Föderalismus nach wie vor in der Diskussion: Veränderte Rahmenbedingungen wie beispielsweise die deutsche Wiedervereinigung, der europäische Einigungsprozeß oder die Globalisierung haben das kooperative Föderalismusmodell deutscher Prägung unter Anpassungsdruck gebracht.
Während die allgemeine Diskussion vorerst auf Eis gelegt wurde, ist die Debatte um den Kulturföderalismus schon längst gelaufen und eigentlich abgeschlossen. Jedoch machte bereits ihr Auslöser klar, daß es dabei um nicht weniger als das föderale Selbstverständnis des deutschen Bundesstaates ging: Im Rahmen der Diskussion um seinen Nachfolger dachte der scheidende Präsident der Stiftung Preußischer Kulturbesitz (SPK) Werner Knopp im Jahr 1998 öffentlich darüber nach, ob es in Anbetracht der zunehmenden kulturellen Aktivitäten des Bundes nicht sinnvoll sei, diese in einer "Nationalstiftung" zusammenzufassen. Er folgerte deshalb: "Wenn man das zu Ende denkt, landet man bei einem Bundeskulturminister." (Werner Knopp, zit. n. Wagner 2002b: 41) Angesichts der viel beschworenen Kulturhoheit der Länder mußte eine solche Aussage geradezu revolutionär und ketzerisch wirken, gilt sie doch als Kern der Eigenstaatlichkeit der Länder und markiert den Unterschied zwischen selbständig und gesetzgeberisch frei Handelnden und weisungsgebundenen Vollzugsgehilfen des Bundes.
Aus mehreren Gründen ist es ein lohnenswertes Unterfangen, diese Debatte noch einmal aufzurollen: Abseits polemischer Äußerungen kann sie ex post sachlich und differenziert nachgezeichnet werden; zudem können das 1998 geschaffene Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM) sowie die 2002 gegründete Kulturstiftung des Bundes (KSB) als zwei neu geschaffene Institutionen näher auf ihre Bedeutung für den Kulturföderalismus untersucht werden, und drittens kann die Kulturföderalismusdebatte auch als eine Art Kompaß für die allgemeine Föderalismusdiskussion verstanden werden, die Rückschlüsse und Prognosen über deren momentan noch ergebnisoffenes Ende erlaubt. Ein Resümee dieser Art fehlt bislang.
Als institutionelle Untersuchungskriterien für föderale Ordnungen können die Regierungsform, die Symmetrie bzw. Asymmetrie der Rechte von Gliedstaaten, die Übereinstimmung bzw. Nicht-Übereinstimmung zwischen legislativer und exekutiver Regelungsgewalt, die legislative Aufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten (Grad der Zentralisierung), die Finanzverfassung und die Rolle "zweiter Kammern" dienen (vgl. Helms 2002: 130). Da es in der genannten Debatte um die Frage ging, welche der staatlichen Ebenen - Bund oder Länder - für das Politikfeld Kulturpolitik zuständig ist bzw. sein sollte, wird der Untersuchungsgegenstand anhand der Dimension Zentralisierung analysiert. Als Ergebnis von Zentralisierung werden "die einheitlichen Problemlösungen meist von der übergeordneten Ebene gegenüber der nachgeordneten formuliert und auch durchgesetzt [...]. Die nachgeordneten Behörden müssen Vorgaben vollziehen, ohne dabei über einen nennenswerten eigenen Entscheidungsspielraum zu verfügen." (Laufer/Münch 1998: 17f.) Von diesen auf Anweisung des Zentralstaates durchgeführten Maßnahmen können Entscheidungen, die auf Basis von freiwilliger Kooperation der unteren Gebietskörperschaften getroffen wurden, als Unitarisierung unterschieden werden. Diese beschreibt eine organisatorische Vereinheitlichung innerhalb eines Staates, die eine möglichst einheitliche Problemlösung aufgrund der Initiative der Gliedstaaten zum Ziel hat. Auf diese ansonsten sinnvolle Unterscheidung soll in diesem Fall verzichtet werden, da der Fokus nicht auf der (Un-)Freiwilligkeit von (de-)zentralisierenden Maßnahmen, sondern auf ihrem Ergebnis liegt. Auf den Kulturföderalismus angewandt, bedeutet Zentralisierung also eine Verlagerung von kulturpolitischen Kompetenzen der Länder hin zum Bund oder die Generierung kulturpolitischer Kompetenzen des Bundes.
Als Arbeitshypothese dient diesem Artikel die Auffassung, daß die Rolle der Länder speziell durch die deutsche Wiedervereinigung und den europäischen Einigungsprozeß gestärkt wurde, der ihnen die Chance zu einer Reföderalisierung geboten hat (vgl. Andersen 2000: 85f; Benz 1989: 191; Hrbek 1997; Kilper/Lhotta 1996: 269; Scharpf 1990; 1994: 166). Davon ausgehend untersucht der vorliegende Beitrag am Beispiel des Kulturföderalismus, ob sich die Gewichte in den vergangenen Jahren eher zugunsten der Länder (Reföderalisierung) oder zugunsten des Bundes (Zentralisierung) verschoben haben. Dazu werden zuerst die Argumente für eine Neustrukturierung des Kulturföderalismus und gegen ein stärkeres kulturpolitisches Engagement des Bundes zusammengetragen, geordnet und kritisch beurteilt, anschließend werden das Amt des BKM und die KSB hinsichtlich ihrer Zielsetzungen und Kompetenzen näher untersucht, und schließlich werden die Ergebnisse zusammengefaßt und ein Ausblick auf die allgemeine Föderalismusdiskussion gewagt.
Argumente für eine Neustrukturierung
Die Wiedervereinigung
Mit der Wiedervereinigung sind zu den bestehenden elf Bundesländern fünf weitere hinzugekommen, die sich einerseits durch eine unvergleichliche Dichte an Kultur- und Kunsteinrichtungen auszeichnen, andererseits unter extremer Finanzschwäche leiden. Die sogenannte "Kulturstaatsklausel", die in Art. 35 des Einigungsvertrages Eingang gefunden hat, legt fest, daß die kulturelle Substanz in den neuen Bundesländern durch die Wiedervereinigung keinen Schaden nehmen darf. Deshalb wurden vom Bund entsprechende Programme (z.B. Solidarpakt, "Kultur in den neuen Ländern", "Leuchtturmförderung") aufgelegt, die bei der Phase des Wandels Überbrückungshilfe leisten sollen. Der Verfassungsrechtler Peter Häberle hat für dieses Vorgehen den Begriff des fiduziarischen Föderalismus vorgeschlagen und damit zum Ausdruck gebracht, daß es sich hierbei um eine bestimmte Solidarität auf Zeit zwischen den alten und den neuen Bundesländern handeln soll. Jedoch erweisen sich die Schätzungen für die Dauer der Übergangsphase als zu kurz gegriffen: So wurden bereits der Solidarpakt und das Programm "Kultur in den neuen Ländern" verlängert, da Länder und Kommunen ihre Einrichtungen nicht ohne Hilfe von außen am Leben erhalten können. Allerdings ist eine Besserung der Lage bisher nicht in Sicht, da die Geburtenraten weiter sinken, der Anteil älterer Menschen wächst, Migrationsprozesse Richtung Westen nicht abnehmen und die öffentliche Hand schrumpfende Einnahmen zu verzeichnen hat. Deshalb versuchen zahlreiche Träger kultureller Institutionen den Bund gar als dauerhaften Kofinanzier zu gewinnen, um sich selbst zu entlasten (vgl. Röbke/Wagner 2002: 17f.).
Bundestagspräsident Wolfgang Thierse spricht sich angesichts dieser Tatsachen für ein weitergehendes Engagement des Bundes aus. Der kulturelle Reichtum sei ein Nährboden für die Entwicklung und das Wiedererblühen der neuen Länder und könne so auch dazu beitragen, daß diese sich im Wettstreit der Regionen Standortvorteile sichern können (vgl. Thierse 2002: 41f.). Würde man jedoch diese Zielsetzung in der politischen Agenda verankern, so wäre die Unterstützung des Bundes nicht mehr ein Engagement auf Zeit, sondern auf Dauer.
Der neue Status Berlins führte dazu, daß es sich als Hauptstadt neben anderen Metropolen wie London, Paris oder New York behaupten soll, und dieser Wettstreit findet vor allem auf kulturellem Gebiet statt. Da Berlin als Stadtstaat mit bescheidenen Einnahmen und einer erdrückenden Schuldenlast ein solches Angebot nicht bereitzustellen in der Lage ist, der Bund aber Interesse an einer für die ganze Nation kulturell repräsentativen Hauptstadt hat, engagiert er sich hier verstärkt. Dagegen wird argumentiert, daß nationale Kultur, die weltweit wahrgenommen wird, aber nicht nur Hauptstadtkultur ist. So seien das Kulturstadtjahr 1999 in Weimar oder das Bach-Jahr 2000 Beispiele dafür, daß es auch außerhalb Berlins Aufgaben gibt, deren Bedeutung weit über die Landesgrenzen hinausgeht und die international Beachtung finden (vgl. Vogel 2002: 61).
Die Rolle Berlins als neuer Hauptstadt stellt sich jedoch bei näherer Betrachtung komplexer dar. Dem ehemaligen Berliner Kultursenator Christoph Stölzl zufolge muß diese Stadt einem dreifachen kulturellen Erbe gerecht werden: dem Preußens, der DDR und des Kalten Krieges. Die ehemals königlich-preußischen Kulturinstitutionen wurden dem Land Preußen zugeschlagen und fielen nach dem Zweiten Weltkrieg an die Stadt Berlin, der jedoch - im Gegensatz zu den ehemaligen Residenzstädten München, Stuttgart oder Dresden - durch die Neuordnung das Land Preußen zur finanziellen Unterstützung abhanden gekommen war. Durch die Teilung der Stadt in der Nachkriegsgeschichte entstand eine kulturelle Doppelstruktur: im Osten Hauptstadtkultur, im Westen Frontstadtkultur. Hierin liegt vor allem die Ursache für die Existenz von drei Opernhäusern, rund einem Dutzend öffentlich getragener Theater, zwei Musicalbühnen, sechs großen Orchestern, vier Kunsthochschulen, weit über 20 Museen (ohne diejenigen der SPK), vier überregional bedeutenden Gedenkstätten, einer Vielzahl freier Theater und Musikgruppen, mehrerer wichtiger Festspiele und Veranstaltungsinstitutionen. Es wird offensichtlich, daß dieser "Reichtum" zusätzlich zur obligatorischen Einzelkünstlerförderung das Vermögen eines jeden kommunalen Kulturhaushaltes sprengen und zu finanzieller Armut führen muß. Insofern versucht das Bundesengagement in Berlin, das sich vor allem im Hauptstadtkulturvertrag niederschlägt, dem besonderen Status dieser Stadt gerecht zu werden und die Konsequenzen seines schwierigen Erbes zu kompensieren (vgl. Röbke/Wagner 2002: 22f.).
Da Berlin seine Kultureinrichtungen nicht allein unterhalten kann, nutzt es das Interesse des Bundes an einer repräsentativen Hauptstadt wirksam für seine Ziele. Bestes Beispiel dafür ist der Streit um die Finanzierung der SPK, besonders der Restaurierung der sogenannten Museumsinsel mit ihren zahlreichen Museen, Bibliotheken und Archiven. Hier konnte ein Baustop auf Grund der Berliner Finanznot nur durch erhebliche Sondermittel des Bundes abgewendet werden, von deren Zuweisung das Land Berlin seine Zustimmung zur Steuerreform im Bundesrat abhängig gemacht hatte. Die vollständige Übernahme der SPK durch den Bund würde die Länder zwar entlasten, jedoch erhielte der Bund eine eigene - zwar teure, aber auch besonders repräsentative - Institution überschrieben. Der angedrohte Rückzug der Länder aus der SPK und das Drängen Berlins auf die weitgehende Übernahme seiner Kostenanteile durch den Bund würden sein kulturpolitisches Gewicht weiter stärken. Dies wäre die Fortsetzung eines Trends, der bereits mit dem Bau der Kunst- und Ausstellungshalle und dem Haus der Geschichte in Bonn sowie dem geplanten Historischen Museum in Berlin begonnen hatte. Ebenso sieht der Hauptstadtkulturvertrag die Übernahme von vier, ehemals Berliner Einrichtungen vor (Jüdisches Museum, Berliner Festspiele mit der Freien Volksbühne als Spielstätte, Haus der Kulturen der Welt, Martin-Gropius-Bau; vgl. Röbke/Wagner 2002: 23f.).
Der europäische Einigungsprozeß
Der europäische Einigungsprozeß führt auch im Bereich der Kulturpolitik zu einer Verlagerung der Kompetenzen von der nationalen Ebene hin zur supranationalen Ebene. So ist in Art. 151 des Vertrags von Amsterdam ebenfalls eine sogenannte Kulturklausel festgeschrieben, die besagt, daß die Europäische Union die Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt. Diese Regelung führt dazu, daß sowohl im europäischen Ausland wie auch in Deutschland gefordert wurde, daß deutsche Interessen im Bereich der Kultur von einer starken, öffentlichkeitswirksamen und gewichtigen Stimme im Europarat der Kulturminister vertreten werden müßten, da die Länder, so ihre Kritiker, nicht in der Lage seien, sich ausreichend und schnell zu koordinieren, mit den entsprechenden Organen zu kommunizieren und passende Strategien durchzusetzen. Deutsche Interessen reichten von der Buchpreisbindung über das Urheberfolgerecht bis hin zu einer verbesserten Partizipation an Fördermaßnahmen (z.B. Struktur-, Sozial- und Regionalfonds; vgl. Schwencke 1998: 26).
Dieser Forderung nach einer starken und einheitlichen Vertretung deutscher Interessen in der europäischen Kulturpolitik stehen die Bedenken gegenüber, daß durch eine solche Lösung die sachgerechte Vertretung der nationalen Vielfalt in und gegenüber europäischen Gremien gefährdet sei. Die starken Länder würden sich mit ihren materiellen und personellen Positionen unter Umständen auf Kosten schwächerer Länder durchsetzen (vgl. Häberle 2002: 132). Außerdem sei das bisherige Verfahren der Länderkooperation bei der Erarbeitung und Umsetzung gemeinsamer Standpunkte zwar nicht unbedingt einfach und unkompliziert, jedoch könne trotzdem eine positive Bilanz der dekonzentrierten Zuständigkeiten gezogen werden, da die Länder einerseits auf diese Weise "europaunmittelbar" wirkten (ebd.: 131) und andererseits der deutsche Föderalismus in verschiedenen Fragen Hilfestellung für den Ausbau des Regionalismus in Europa leisten könne (vgl. Gau/Weber 2002: 277). Der Angst der Länder vor einer zentralistischen Kulturförderung wird entgegengehalten, daß sich der Vertrag von Amsterdam in Art. 5 Abs. 2 auf das Subsidiaritätsprinzip gründe, jedoch gelte dies nur für die nationale Ebene; innerstaatliche Gliederungen würden dabei nicht berücksichtigt (vgl. Fink 2002a: 320).
Zwar verliere der Bund durch die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union Kompetenzen, doch sei er ja über den Prozeß der europäischen Normsetzung an ihrer Ausgestaltung beteiligt und gewinne dadurch Einfluß auch auf Kompetenzbereiche, die zuvor in der Zuständigkeit der Länder lagen (vgl. Margedant 2000: 5). Diesen Ausgleich versuche er über die Aneignung von originären Länderkompetenzen im kulturellen Bereich über zukompensieren (vgl. Fink 2002a: 320).
Am 18. Juli 2001 sprach sich der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen in einer programmatischen Rede vor dem deutschen Bundesrat für einen starken und handlungsfähigen Föderalismus aus, "um den Herausforderungen in einem Europa der Regionen gerecht zu werden" (Clement 2002: 43). Dazu müßten die Finanzbeziehungen, die Gemeinschaftsaufgaben und die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern überdacht und neu sortiert werden. Die zentrale Aussage Clements lautete, daß der kooperative Föderalismus die Entwicklung einzelner Bundesländer und des gesamten Bundesstaates behindere. In einem zusammenwachsenden Europa mit einem gemeinsamen Markt und in einer globalisierten Wirtschaft sei es jedoch notwendig, daß Regionen mehr Freiheit und mehr Gestaltungsspielraum erhielten, um sich nicht mehr nur im nationalen, sondern auch im internationalen Wettbewerb besser profilieren und positionieren zu können. Deshalb plädiere er für mehr Dezentralisierung und einen stärker wettbewerbsorientierten Föderalismus.
Diese Position vertreten verständlicherweise vor allem die reichen, starken Flächenländer, die im Länderfinanzausgleich als Geberländer auftreten, also Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen, aber teilweise auch Hamburg und Hessen. Ihnen wäre es möglich, auf Bundesmittel besonders im Kulturbereich zu verzichten und sich - verstärkt durch eigene Mittel, die sie unter Umständen aus der Stiftung Preußischer Kulturbesitz (SPK) abzuziehen angekündigt haben (vgl. Fuchs/Zimmermann 2002: 186) - selbst stärker als Standorte mit kultureller Strahlkraft zu präsentieren. Schwächere Länder hingegen, besonders diejenigen im Osten, haben diese Option nicht. Sie sind auf Finanzmittel aus dem Bundeshaushalt angewiesen und stehen deshalb einem erweiterten Handlungsspielraum des Bundes aufgeschlossener gegenüber (vgl. Wanka 2002: 102f.). Nur bei ihnen kann deshalb auch das Argument überzeugen, daß die Länder aus einer verstärkten Bundeskulturpolitik lediglich Nutzen ziehen können (vgl. Nida-Rümelin 2002: 65). Diese Skizze der politischen Großwetterlage macht deutlich, vor welchem Hintergrund die Debatte um den deutschen Kulturföderalismus geführt wird und daß die politische Federführung seitens der Länder in den Staatskanzleien liegt (vgl. Sievers 2002c: 46f.). Folglich scheint es den Ländervertretern weniger um die Sache der Kultur an und für sich zu tun zu sein, sondern eher um die Ausweitung ihrer eigenen Einflußsphäre. Ansonsten hätten die Staatskanzleien ihren Vorsitz in dieser Sache abgegeben und die für Kultur zuständigen Landesministerien mit den Verhandlungen betraut.
Hierin ist auch der Ursprung für die Forderung der Länder nach Entflechtung und Systematisierung der Bund-Länder-Beziehungen zu sehen, die u.a. auch eine gemeinsame Kulturstiftung verhinderte. Die Errichtung einer symbolträchtigen nationalen Kulturstiftung als Zeichen des kooperativen Föderalismus hätte im eklatanten Widerspruch zum geforderten kompetitiven Föderalismusmodell gestanden.
Die öffentliche Haushaltslage
Die allgemein angespannte Lage der öffentlichen Haushalte führt dazu, daß besonders in den Kommunen vorrangig im Bereich der Kultur gespart wird. Deshalb begrüßen die Einrichtungen selbst in den meisten Fällen zusätzliche Mittel des Bundes. Auch hier veranschaulicht ein Blick auf die SPK die Situation: Ursprünglich war festgelegt worden, daß der sogenannte Bauhaushalt für Investitionen der Stiftung je zur Hälfte von Bund und Ländern, der sogenannte Betriebshaushalt hingegen zu drei Vierteln vom Bund und zu einem Viertel von den Ländern zu tragen sei. Tatsächlich haben sich die Verhältnisse aber in der Art verschoben, daß der Bund an den Gesamtausgaben nun rund 80 Prozent übernimmt und die Länder lediglich 20 Prozent beisteuern. Deshalb forderte der Präsident Klaus-Dieter Lehmann die vollständige Übernahme der Bauinvestitionen durch den Bund im Interesse der Stiftung. Daran zeigt sich, daß es für Einrichtungen oder Kulturmanager vor Ort letztendlich unwichtig ist, wer ihre Finanzmittel bereitstellt. Der hierdurch bedingte "Trägerpluralismus" (Häberle 2002: 133) befördert wenn nicht eine Entwicklung zur Zentralisierung, so doch zumindest einen kooperativen Föderalismus. Der kulturpolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Norbert Lammert sieht bereits die "Selbstabdankung" der Länder, "jedenfalls eine Konterkarierung ihres ,Alleinvertretungsanspruchs‘ in der Kulturpolitik". Die Länder nähmen ihre kulturellen Kompetenzen zwar auf ihrem eigenen Territorium wahr, jedoch seien sie im Bereich der Ausübung nationaler Aufgaben in der Kunst- und Kulturförderung für den Bund weder eine ernsthafte Konkurrenz, noch gäbe es überzeugende Kooperation (vgl. Lammert 2002: 77f.).
Doch obwohl die Länder immer wieder beteuern, daß eine größere kulturelle Verantwortung des Bundes überflüssig sei ("wie ein österreichisches Marineministerium"; Hans Zehetmair, zit. n. Wagner 2002b: 43), so steht doch unbestreitbar fest, daß sie eine Reihe von Aufgaben auf Grund ihrer Finanzlage oder mangels Interesse nicht oder nicht in ausreichendem Maße wahrnehmen. Dazu gehören erstens die Errichtung und Pflege von Gedenkstätten, z.B. das seit langem geplante und nun endlich umgesetzte Mahnmal für die ermordeten Juden Europas; zweitens die Rückführung von Beutekunst aus dem Ausland, worin der erste BKM Michael Naumann eine wesentliche Aufgabe der zu gründenden KSB sah. Drittens existieren Bereiche des kulturellen Schaffens, die sich von der Natur der Sache oder der Spezifik des Mediums her einer regionalen, auch länderbezogenen Anbindung entziehen; so z.B. der Film, der auf Grund seiner finanziellen Dimensionen und der angestrebten nationalen, möglichst internationalen Verbreitung einer gesamtdeutschen Förderung bedarf, oder der sogenannte Kulturimport, d.h. die Einladung ausländischer Künstler, was oft auf große organisatorische und finanzielle Schwierigkeiten stößt, weil eine länderübergreifende und in die Breite der Kulturlandschaft reichende Förderstruktur fehlt (vgl. Pfennig 2002: 331). Viertens mangelt es an einem Organ oder wenigstens einem routinierten Vorgehen, das Kommunikation und Koordination zwischen Bund, Ländern und Gemeinden im Bereich der Kultur gewährleistet; das Fehlen solcher Strukturen mit geeigneten Instrumenten zeigte sich z. B. bei der Rückgabe von jüdischen Kunst- und Kulturgütern, die im Dritten Reich geraubt worden waren (vgl. Plagemann 2002: 193ff.). Fünftens ist das Engagement für Kulturdenkmäler besonders im Osten mangelhaft, die ohnehin schon durch jahrzehntelange Vernachlässigung zu Zeiten der sozialistischen Herrschaft geschädigten Bauten werden von weiterem Verfall unwiederbringlich bedroht; hier wird z.B. deutlich, daß die neuen Länder dem Bund dafür dankbar sind, daß er die Finanzierungslücke schließt, die die fehlende Solidarität der alten Bundesländer hinterläßt (vgl. Wagner/Röbke 2002: 17f.). Es ist zweifellos offensichtlich, daß der real existierende Föderalismus bemerkenswerte Defizite und Mängel aufweist. Der Verfassungsrechtler Peter Häberle merkt dazu an, daß der Bund bei Versäumnissen der Länder jedoch keine "Reservekompetenz" besitze, um diese auszugleichen. Die Länder blieben dazu aufgerufen, selbst zu ihrer Verantwortung zu stehen beziehungsweise sich besser zu koordinieren (vgl. Häberle 2002: 132). Auf der Suche nach einem zuständigen Organ fällt der Blick schnell auf die Kultusministerkonferenz. Sie hat sich jedoch in der Vergangenheit als eher schwerfälliges, da auf Einstimmigkeit angewiesenes, selbstbezogenes und nicht besonders kooperatives Gremium erwiesen und scheint nicht in der Lage oder willens zu sein, die oben genannten Mißstände zu beseitigen; sie kann darüber hinaus nicht direkt durch andere Organe oder Institutionen zur Verantwortung gezogen werden (vgl. Sievers 1998: 5f.; Naumann 2000: 59f.).
Dem Vorwurf, die Länder würden nicht ausreichende Finanzmittel für kulturelle Zwecke bereitstellen, wird oftmals entgegnet, daß der Bund im Laufe der Zeit viele Aufgaben und damit zusätzliche Kosten auf sie abgewälzt habe. Die Länder könnten sehr wohl bestimmte Aufgaben wahrnehmen, würde der Grundsatz der Konnexität konsequent eingehalten, der besagt, daß diejenige Ebene, die nach der verfassungsrechtlichen Verteilung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern eine Aufgabe wahrzunehmen hat, die sich daraus ergebenden Ausgaben auch aus ihren Haushaltsmitteln zu finanzieren hat (Art. 104a Abs. 1 GG). Darum plädieren sie für eine Neuverhandlung der gemeinschaftlich wahrgenommenen Auf- und Ausgaben.
Schließlich wird den Gegnern eines verstärkten Bundesengagements oftmals vorgeworfen, der Kultur einen Bärendienst zu erweisen, indem sie zusätzliche Mittel zurückwiesen, die die Kultur doch nur allzugut gebrauchen könne. Jedoch steht zu bezweifeln, ob dadurch die Ausgaben für Kultur tatsächlich erhöht werden oder ob nicht nur eine Umschichtung der Mittel stattfindet. So wurden in den vergangenen Jahren die Zuweisungen für die deutschen Auslandsschulen, die Deutsche Welle und die Goethe-Institute deutlich gekürzt.
Als Ergebnis dieser Ausführungen bleibt die These festzuhalten, daß die deutsche Wiedervereinigung, der europäische Einigungsprozeß, die Globalisierung, der Status Berlins als neuer Bundeshauptstadt sowie die zunehmend angespannte Lage der öffentlichen Haushalte den Kulturföderalismus vor neue Herausforderungen stellen, denen nur mit strukturellen Veränderungen begegnet werden kann.
Argumente gegen das verstärkte kulturpolitische Engagement des Bundes
Die historische Erfahrung
Beiträge, die sich gegen einen sichtbaren und öffentlichkeitswirksamen Stellvertreter des Bundes im Kulturbereich wenden, rufen fast immer dazu auf, doch eine Lehre aus der deutschen Geschichte zu ziehen. Bereits von 1933 bis 1945 habe Deutschland einen Reichskulturminister Joseph Goebbels gehabt und man sehe nur zu gut, zu welchen Folgen eine derartig zentralisierte Machtfülle führen könne. Außerdem werde in der totalitären und zentralistischen Kulturpolitik der nationalsozialistischen Herrschaft eine deutliche Mitschuld für die "Anfälligkeit vieler Deutscher gegenüber dem Ungeist" gesehen. Deshalb müsse mit Rücksicht auf die historische Erfahrung jedem Versuch in Richtung einer Zentralisierung aufs schärfste entgegengetreten werden (vgl. u.a. Vesper 2002: 91; Vogel 2002: 58; Zehetmair 2002: 89; Plagemann 1998: 20). Der Ruf nach einem kulturpolitischen Bundesvertreter offenbare darüber hinaus dreierlei: Zum einen sei die Vorstellung, daß die "geistige Arbeit auf den Tausenden von Bühnen von einer Stelle auch nur ansatzweise übersehen, geschweige denn betreut werden könne, naiv" (Peter Glotz, zit. n. Brusis 1998: 5). Zum anderen den Wunsch nach zentraler Deutungshoheit; dahinter stehe die Hoffnung auf einen neu zu begründenden intellektuellen Diskurs im Land, auf mehr Anspruch und Esprit, auf eine erfolgreiche Verbindung von Macht und Geist (vgl. ebd.). Schließlich zeige sich darin die alte, unbefriedigte Sehnsucht der Konkurrenz mit Frankreich, das mit Jack Lang ein prononciertes Vorbild aufwies und just nach einer einheitlichen und zentralistisch verstärkten Stimme der deutschen Kultur verlangte.
Apologeten des Föderalismus sehen in einem verstärkten kulturpolitischen Engagement des Bundes bereits den Einstieg in den Ausstieg aus der föderalen Ordnung. So sei der Schritt von einem Staatsminister für Kultur zu einem Bundeskulturminister - den Bündnis 90/DIE GRÜNEN bereits seit langem vehement fordern (vgl. Vollmer 1998: 6) - sehr viel kleiner geworden. Weitere Indizien für eine wahrscheinlicher werdende Entwicklung in dieser Richtung sehen sie in den Vorschlägen, den Bereich der Kultur in den Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern nach Art. 91b GG zu verankern (vgl. Fink 2002b: 30) und in der Attacke des ersten BKM Naumann gegen die Kulturhoheit der Länder ("Verfassungsfolklore"; Naumann 2000: 59f.).
Das Grundgesetz
Zentrales Argument gegen ein verstärktes kulturpolitisches Engagement des Bundes ist die sogenannte "Kulturhoheit" der Länder. Sie leitet sich aus Art. 30 GG ab: "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt." Das Bundesverfassungsgericht hat bei seiner Interpretation dieses Artikels festgestellt, daß die Kulturhoheit das "Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder" ist (BVerfGE 6, 309). Deshalb - so Ländervertreter - gehe es auch immer um die Wahrung der föderalen Ordnung, wenn die Länder auf ihrer Zuständigkeit in der Kulturpolitik bestünden (vgl. Vogel 2002: 58). Das Föderalismusprinzip ist zusätzlich noch durch Art. 79 Abs. 3 GG gesichert: Diese Unabänderlichkeitsklausel besagt, daß die Länder gegen Verfassungsänderungen geschützt sind, durch die sie die Qualität von Staaten oder Essentialien ihrer Staatlichkeit einbüßen (vgl. Rübsaamen 2002: 156). Als Gegenargumente werden erstens die Auslegung von Art. 5 Abs. 3 GG ("Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei") durch das Bundesverfassungsgericht angeführt, die nicht nur die Freiheitsgarantie bestätige, sondern auch allen staatlichen Ebenen einen umfassenden Handlungsauftrag zuerkenne: "Als objektive Wertentscheidung für die Freiheit der Kunst stellt sie [die Regelung von Art. 5 Abs. 3 GG; d. Verf.] dem modernen Staat, der sich im Sinne einer Staatszielbestimmung auch als Kulturstaat versteht, zugleich die Aufgabe, ein freiheitliches Kunstleben zu erhalten und zu fördern." (BVerfGE 36, 321) Diese Grundsatzentscheidung schreibe dem Staat nicht vor, in welchem Umfang und in welcher Form er seiner Förderungspflicht nachzukommen habe (vgl. Naumann 2000: 59f.). Darüber hinaus gebe es im Bereich der Kultur "keine natürlichen und keine naturrechtlichen Aufgabenreservate des Bundes und der Länder, sondern nur positivrechtliche Kompetenzzuweisungen der Verfassung" (Josef Isensee, zit. n. Naumann 2000: 59f.). Zweitens erwüchsen dem Bund so genannte "ungeschriebene" oder "stillschweigende" Kompetenzen, die u.a. aus dem "Sachzusammenhang", einer "Annex-Kompetenz" oder der "Natur der Sache" begründet würden (Wagner 1998: 28ff.). Eine wesentliche Rolle spiele hierbei das sogenannte Flurbereinigungsabkommen von 1971, in dem die Kompetenzen von Bund und Ländern u.a. im Bereich der Kultur detaillierter geregelt würden und dem Bund ein größerer Handlungsspielraum bei der Kulturförderung eingeräumt werde. Obwohl es von den Ländern nicht unterzeichnet worden sei, habe es gleichwohl in der Praxis als Leitschnur gegolten (vgl. Fuchs/Zimmermann 2002: 188). Eine Förderung durch den Bund war demzufolge dann zulässig, wenn das Kriterium der "gesamtstaatlichen Repräsentation" erfüllt war. Allerdings konnte kein Einvernehmen über eine Definition dieses Begriffs erzielt werden, da die Länder bei Festschreibung einer "gesamtstaatlichen Repräsentation" als vager Begründung einer Bundeszuständigkeit nicht zu Unrecht eine Ausdehnung auf nahezu alle ihre bedeutsamen wissenschaftlichen und künstlerischen Einrichtungen und so ein Unterlaufen ihrer Kulturzuständigkeit durch den Bund befürchteten (vgl. Rübsaamen 2002: 176). Drittens ist in nahezu allen Landesverfassungen das Kulturstaatsprinzip festgeschrieben.
Nachdem alle Bemühungen in dieser Frage der Abgrenzung bisher erfolglos verlaufen sind und jüngst zwei Gutachten von als kompetent ausgewiesenen Verfassungsrechtlern mit höchst unterschiedlichen Ergebnissen zu dieser Frage eingeholt wurden, erscheint die von den Ländern vor Errichtung einer Kulturstiftung des Bundes geforderte Entflechtung und Systematisierung der Bund-Länder-Kompetenzen im Kulturbereich als hoffnungsloses Unterfangen. Deshalb wurde diese Conditio sine qua non für die Errichtung einer gemeinsamen Bund-Länder-Kulturstiftung auch als "unfreundlicher Akt" und "kaum verhüllter Affront" gewertet (FAZ 2001: 39). Inzwischen plädieren sogar Ländervertreter für die Anerkennung einer so genannten "Gemengelage", die in bestimmten Fällen eine Beteiligung beider Ebenen als sinnvoll erachtet (vgl. Rübsaamen 2002: 177).
Die kulturelle Vielfalt
Als vielleicht stärkstes Argument bei der Ablehnung eines ausgeweiteten Engagements des Bundes wird häufig auf die kulturelle Vielfalt verwiesen, die der deutsche Föderalismus während seiner Geschichte hervorgebracht hat. Die für andere Nationen unvorstellbar dichte Struktur von Theatern, Museen, Opernhäusern, Orchestern, Bibliotheken, Sammlungen, Archiven und Kunstschulen ist Erbe der Kleinstaaterei des 18. und 19. Jahrhunderts, als jedes Duodezfürstentum sich im Versailles-Imitat übte und der Wettstreit zwischen den Staaten besonders auf dem Gebiet der Kunst und Kultur ausgetragen wurde. Somit ist dieser kulturelle Reichtum bis heute unmittelbare Folge des Wettbewerbs, der im föderalen Prinzip gründet. Neben dieser Garantie für die Bewahrung einer einzigartigen Kulturlandschaft steht das Argument der Subsidiarität. Die Länder und die Kommunen als kleinere Einheiten wissen am besten darüber Bescheid, wie und wo Mittel in welcher Höhe eingesetzt werden sollen. Jedoch ist es in der Vergangenheit auch zur Zweckentfremdung vom Bund zugewiesener Kulturfördermittel gekommen, z.B. in Berlin während der 1990er Jahre (vgl. Otto 2002: 82).
Zusammenfassend läßt sich also konstatieren, daß der Kulturföderalismus keines verstärkten bundespolitischen Engagements bedarf, da er die einem kulturpolitischen Zentralismus innewohnenden Gefahren bannt, am ehesten den Vorgaben des Grundgesetzes entspricht und der Kultur die bestmöglichen Rahmenbedingungen bietet.
Die neuen Institutionen
Im folgenden sollen das Amt des BKM und die KSB näher betrachtet, ihre Aufgaben und Kompetenzen erläutert und ihre bisherige Arbeit unter dem Aspekt der Zentralisierung bewertet werden. Ihre Untersuchung wird jedoch nur in einem beschränkten Umfang durchgeführt, da eine ausführlichere Vorgehensweise den Umfang dieses Beitrags überfordern würde.
Der Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM)
Mit dem Regierungserlaß vom 27. Oktober 1998 wurde unter Bundeskanzler Gerhard Schröder das Amt eines Beauftragten für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM) im Range eines Staatsministers geschaffen. Der amtierenden BKM Christina Weiß ist eine Behörde mit rund 190 Mitarbeitern unterstellt, und sie verfügt im Jahr 2004 über einen Etat von 947,7 Mio. Euro. Organisatorisch ist die Institution beim Bundeskanzler im Bundeskanzleramt angesiedelt, Sitz ist jedoch - von Büros für die BKM und einen engen Mitarbeiterstab abgesehen - die Bundesstadt Bonn. Diese Institution bündelt nun Kompetenzen des Bundes, die zuvor über verschiedene Ministerien verteilt waren: Filmförderung, Medien und Verlagswesen aus dem Wirtschaftsministerium, Hauptstadt- und Bundesstadtförderung aus dem Verkehrs- und Bauministerium, Medienpolitik aus dem Bildungsministerium, die Kulturabteilung aus dem Innenministerium. Die kulturelle Bildung und die historischen Auslandsinstitute sind hingegen noch beim Bildungsministerium verblieben, ebenso die kulturelle Jugendbildung beim Familien- und Jugendministerium und die Außenkulturpolitik beim Auswärtigen Amt. Die neue Einrichtung gliedert sich in vier Gruppen mit jeweils fünf bis sechs Referaten: Gruppe K1 - Grundsatzfragen der Kulturpolitik, Rechtliche Rahmenbedingungen der Kultur, Zentrale Angelegenheiten; Gruppe K2 - Kunst- und Kulturförderung, Schwerpunktförderung Neue Länder; Gruppe K3 - Medien, Internationale Angelegenheiten im Kultur- und Medienbereich; Gruppe K4 - Pflege des Geschichtsbewußtseins, Archiv- und Bibliothekswesen, Förderung deutscher Kultur und Geschichte im östlichen Europa. Zum Aufgabenprofil der aktuellen BKM Christina Weiss schreibt die Bundesregierung: "Die BKM trägt die Verantwortung für die Kultur- und Medienpolitik des Bundes. Zu ihren Aufgaben gehören neben der Förderung von kulturellen Einrichtungen und Projekten von überregionaler, nationaler Bedeutung die Weiterentwicklung und Modernisierung der rechtlichen Rahmenbedingungen künstlerischen Schaffens sowie die Sicherung einer freien und pluralistischen Medienlandschaft" (Bundesregierung 2002).
Bereits nach einer Legislaturperiode wurde die Einrichtung des Amtes über alle Parteigrenzen hinweg positiv bewertet. Die Gründe für die Bündelung der Bundeskompetenzen in einer eigenen Behörde und die Stärkung der Bundeskulturaktivitäten wurden weitgehend geteilt beziehungsweise akzeptiert (vgl. Wagner 2002b: 45). Die Erfolgsbilanz umfaßte dabei unter anderem Reformen auf den Gebieten des Urhebervertragsrechts, des Stiftungs- und Spendenrechts, der Besteuerung ausländischer Künstler, der Buchpreisbindung, der Künstlersozialversicherung und der Filmförderung sowie die Errichtung der Kulturstiftung des Bundes. Außerdem wurde bei Entwürfen von Gesetzen und Verordnungen eine sogenannte Kulturverträglichkeitsprüfung eingeführt, die deren Vereinbarkeit mit den besonderen Bedingungen des Kulturbetriebes und des künstlerischen Schaffens untersuchte und stellenweise zu Änderungen führte. Die bisherigen Amtsinhaber hingegen wurden sehr unterschiedlich bewertet: Angefangen bei Michael Naumann, der mit seinen wortgewandten Auftritten, seinen demonstrativen Provokationen und seiner weltläufigen Umtriebigkeit viel Aufmerksamkeit auf sich und das Amt zog und Raum für neues Denken schuf, über Julian Nida-Rümelin, der auf leisen Sohlen in einem konsensualen Stil ordnungspolitische Maßnahmen umsetzte, bis hin zu Christina Weiss, die sich selbst als "Anwältin der Kultur" beschreibt und ihre Aufgaben im "Moderieren, Repräsentieren [...] und [...] ,Missionieren‘ [...] verstanden als Vermitteln von Kunst und Kultur" sieht (Weiss 2002: 4), prägten sehr unterschiedliche Persönlichkeiten dieses Amt. Man ist sich jedoch - bei aller Polarisierung, die vor allem Naumann hervorgerufen hat - darüber einig, daß Kulturpolitik wieder mehr in das öffentliche Bewußtsein gerückt und der Kultur damit wieder zu einem höheren Stellenwert in der Gesellschaft verholfen wurde.
Es zeigt sich also, daß mit Hilfe eines bürokratischen Apparats und eines eigenen Etats, geleitet von einer öffentlichkeitswirksamen Persönlichkeit, eine Menge (Zentral-)Staat zu machen ist. Allerdings hat tatsächlich nur eine Bündelung bereits vorhandener Bundeskompetenzen stattgefunden, neue sind bislang noch nicht hinzugekommen. Doch das könnte sich schon bald ändern: Bündnis 90/DIE GRÜNEN fordern nach wie vor einen Bundeskulturminister, dem man mit der Installierung eines BKM einen Schritt nähergekommen ist. Ebenso werden die Rufer lauter, die die Kompetenzen des Amtes in den Bereichen Auswärtige Kulturpolitik und Medienpolitik ausdehnen möchten (vgl. Wagner 2002c: 16).
Die Kulturstiftung des Bundes (KSB)
Nach langem Streit zwischen Bund und Ländern wurde am 29. Januar 2002 die Kulturstiftung des Bundes (KSB) mit Sitz in Halle an der Saale gegründet. Der Vorstand, bestehend aus der Künstlerischen Direktorin Hortensia Völckers und dem Verwaltungsdirektor Alexander Vahrenholz, verfügt mit seinen 22 Mitarbeitern über 38,3 Mio. Euro (12,8 Mio. Euro 2002, 25,6 Mio. Euro 2003). Er wird vom 14-köpfigen Stiftungsrat berufen, der sich aus dem BKM (Vorsitz) und jeweils einem Vertreter des Auswärtigen Amtes und des Finanzministeriums (alle mit je zwei Stimmen), drei Vertretern des Bundestages (je zwei Stimmen), zwei Vertretern der Kultusministerkonferenz (je eine Stimme), zwei Vertretern der Kommunen (je eine Stimme), dem Vorsitzenden der Kulturstiftung der Länder sowie drei von der Bundesregierung berufenen Persönlichkeiten aus Kunst und Kultur (je eine Stimme) zusammensetzt. Die Zwei-Drittel-Mehrheit bei der Stimmenverteilung zeugt von der Vormachtstellung des Bundes. Aufgabe des Stiftungsrats ist es, die Leitlinien und Förderrichtlinien der Stiftung festzulegen und die Förderschwerpunkte (Programme) zu bestimmen. Dabei wird er mit Expertise und Empfehlungen vom Stiftungsbeirat und von sogenannten Fachbeiräten unterstützt, die mit in unterschiedlichen Sparten der Kunst und des Kulturlebens tätigen Persönlichkeiten besetzt sind. Die Förderpraxis der Stiftung gliedert sich in zwei Bereiche: Einerseits werden auf Antrag einzelne Projekte gefördert, über die die oben genannten Organe beraten und entscheiden; institutionelle Förderungen sind dabei grundsätzlich ausgeschlossen, um die Flexibilität der Stiftung dauerhaft zu gewährleisten. Andererseits legt die Stiftung wie beschrieben eigene Programme auf Zeit fest (z.B. aktuell die Themenschwerpunkte "Kunst und Stadt", "Kulturelle Aspekte der deutschen Einigung", "Regionaler Schwerpunkt Osteuropa" und "Die kulturelle Dimension des 11. September 2001"), für die sich Künstler mit ihren Projekten und Arbeiten bewerben können.
Wie bei aller staatlichen Kulturförderung erhebt sich die Frage: Wer entscheidet auf welchen ästhetischen Grundlagen, was zu fördern ist? Die Antwort, die die KSB darauf gibt, wird von Kritikern beanstandet, denn: Ein "kleiner, flexibler Apparat soll Fragestellungen generieren, nach Hintergründen fragen, neue Themen und Projekte anstoßen, nicht aber selbst veranstalten oder durchführen" (Hortensia Völckers, zit. n. Naumann 2002: 33f.). Daß auf einmal gesellschaftliche Fragen und Probleme von oben aufgegriffen und dem kulturellen Wandel durch aufoktroyierte Themen Rechnung getragen werden soll, sei nicht nur für sozialdemokratische Politik ein absolutes Novum, sondern überrasche auch "liberale Anti-Etatisten", die in dem Programm das "Paradox einer progressiv-feudalistischen Kunstgesinnung" entdeckten, "die plötzlich über Millionen verfügt" (ebd.). Ungewöhnlich scharfe Kritik an der Förderpraxis der größten europäischen Kulturstiftung kam auch vom Deutschen Kulturrat, der der KSB Abgehobenheit und zu wenig Feingefühl in der diversifizierten kulturpolitischen Landschaft vorwarf. Dagegen wurde eingewandt, daß diese Kritik von Verbandsvertretern komme, die die Interessen potentiell Geförderter mit unter Umständen negativ beschiedenen Förderungsanträgen vertreten (vgl. Griefahn 2003: 20). Außerdem sei der Stiftungszweck in § 2 der Satzung aus Furcht vor möglichen Verfassungsklagen der Länder viel zu ungenau und allgemein gefaßt worden: "Zweck der Stiftung ist die Förderung von Kunst und Kultur im Rahmen der Zuständigkeit des Bundes. Ein Schwerpunkt soll die Förderung innovativer Programme und Projekte im internationalen Kontext sein." Die individuelle Förderung zeitgenössischer Kunst sei eine originäre Aufgabe der Kunst- und Kulturförderung der Länder und Kommunen, die darüber hinaus von einer immer größer werdenden Zahl privatrechtlicher Stiftungen und Mäzenen in einem wachsenden Ausmaß wahrgenommen werde (vgl. Lammert 2002). Schließlich offenbarten sich auch Mängel der Stiftungsanatomie im Vergleich zur Kulturstiftung der Länder: Diese, mit Sitz in Berlin, bezahle aus ihrem vergleichsweise bescheidenen Etat von rund 15 Mio. Euro Museumsankäufe von wirklich nationaler Bedeutung und fördere bundesweite Verbände wie die Deutsche Burgenvereinigung, die Arbeitsgemeinschaft Friedhof und Denkmal sowie den Bund Deutscher Liebhaberorchester, während die KSB mit Sitz in Halle regionale Projekte wie Ausstellungen zur Stadtkultur in Dresden, eine "künstlerische Erforschung" des Hamburger Stadtraumes oder ein Projekt über Meister Eckhart in Erfurt finanziere. Die erste Sitzung des Stiftungsrates habe bereits gezeigt, daß die Trennung zwischen den Aufgaben der beiden Stiftungen artifiziell sei (vgl. ebd.; Schmidt 2003: 47). Darüber hinaus seien die geförderten Projekte nicht repräsentativ: Die Millionen-Beihilfe zum Ankauf der Sammlung Marzona, woran sich auch die Kulturstiftung der Länder beteiligt habe, sei kein Beispiel einer innovativen Förderstrategie (vgl. Sievers 2002b: 5). Folglich drohe die KSB also zu einem weiteren Fördertopf unter vielen zu werden, der dabei noch den Mangel aufweise, seine Gelder zum Teil nach Sympathie und Nähe zu den Entscheidungsträgern zu vergeben (vgl. Schmidt 2003: 47).
Zusammenfassung und Ausblick
Die eingangs referierte These lautete, daß sich den Ländern durch veränderte Rahmenbedingungen wie beispielsweise die deutsche Wiedervereinigung oder den europäischen Integrationsprozeß eine Chance zur Reföderalisierung des deutschen Bundesstaates eröffnet habe und im Kräftefeld des Föderalismus eine Verschiebung der Gewichte möglich geworden sei, welche das zugunsten des Bundes bestehende Ungleichgewicht neu justieren könne. Für die Kulturpolitik zeigte sich jedoch beispielhaft anhand der Institutionen von BKM und KSB, daß die Länder diese Möglichkeit nicht genutzt, sondern das Feld vielmehr dem Bund überlassen haben. Dieser ließ sich die Gelegenheit nicht entgehen, seinen Einflußbereich weiter auszubauen, indem er die Zuständigkeit für Projekte, welche die Länder nicht mehr finanzieren konnten, übernahm und dann seine eigenen kulturpolitischen Kompetenzen organisatorisch bündelte, die zuvor auf verschiedene Bundesbehörden verteilt waren.
Dieser Befund eröffnet zwei alternative Interpretationsmöglichkeiten: Einerseits können in diesen Prozessen rein organisatorische Rationalisierungsmaßnahmen gesehen werden, die ein schnelleres und effizienteres Handeln des Bundes zugunsten der Kultur ermöglichen. Dieser Perspektive zufolge ist eigentlich alles beim alten geblieben. Es haben keine substanziellen, sondern lediglich einige "kosmetische" Veränderungen stattgefunden, die jedoch Kürzungen und Schließungen zahlreicher Einrichtungen vermeiden halfen und in manchen Fällen sogar zu einer Ausweitung des bestehenden kulturellen Angebots geführt haben. Es handelt sich also um einen Konzentrationsprozeß auf Bundesebene - vergleichbar einer Zusammenlegung von Ministerien -, der unter einer neuen Regierung jederzeit wieder rückgängig zu machen ist und der keine Zentralisierung im Bund-Länder-Verhältnis darstellt.
Eine andere Deutung folgt nicht dieser rein formal-juristischen Sichtweise, sondern bemüht sich um eine kritischere Einschätzung, derzufolge mit den angesprochenen Veränderungen eine Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen Bund und Ländern stattgefunden hat. Denn die Länder - sollten sie in der Zukunft wieder über ausreichende Finanzmittel verfügen - werden die jetzt abgetretenen Kompetenzen schwerlich wieder zurückgewinnen können, da Kunst- und Kulturförderung einerseits ein renommiertes und prestigeträchtiges Feld ist, in dessen Glanz sich Regierungen gerne sonnen, und andererseits ein Instrument zur Ausübung politischer Macht sein kann. Dieser Gedanke bedarf einiger Erklärung: Indem der Bund freiwillig die Kosten für kulturelle Angebote und Einrichtungen übernimmt, macht er die dadurch entlasteten Länder gewissermaßen von sich abhängig. Er kann nämlich durch eine zielgerichtete Kulturförderung in bestimmten Bereichen zukünftig politische Treue belohnen und Untreue sanktionieren. Doch reichen diese Einflußstrukturen weiter: Wer die Kosten trägt, will auch über die Inhalte verfügen. Das beste Beispiel dafür ist die BKS, deren Förderrichtlinien und Förderpraxis in vom Bund dominierten Gremien beschlossen werden, ohne Rücksicht darauf, ob eine Förderung durch andere Institutionen wie beispielsweise die Kulturstiftung der Länder oder die Kommunen nicht vielleicht sinnvoller wäre. Erfahrungen in anderen Ländern und Politikfeldern legen darüber hinaus den Schluß nahe, daß einer Bundesbehörde, ausgerüstet mit einem umfangreichen Mitarbeiterstab, ausgestattet mit einem großzügigen Etat und geleitet von einer öffentlichkeitswirksamen Persönlichkeit, der immanente Drang zur Verselbständigung sowie zur Expansion ihres Einflußbereiches eignet. In dieser "slippery slope"-Perspektive könnte also ein Konzentrationsprozeß auf Bundesebene durchaus als eine Voraussetzung für zukünftige Zentralisierung aufgefaßt werden.
Darüber hinaus zeigte sich, daß entgegen dem bekundeten Willen und der vielbeschworenen Notwendigkeit keine Entflechtung und Systematisierung der Bund-Länder-Kompetenzen auf kulturpolitischem Feld stattgefunden hat, sondern vielmehr neue Verflechtungen gesponnen wurden. Dadurch ist eine Neuordnung dieses Bereichs zusätzlich erschwert und in noch weitere Ferne gerückt worden. Schließlich drängt sich die Frage auf, ob diese Entwicklungen auch auf andere Politikfelder übertragbar sind: Innere Sicherheit und Bildung sind nur zwei Beispiele für Bereiche, die durchaus mit Verweis auf gewandelte Realitäten geeignet wären, Bundeskompetenzen weiter auszudehnen.
Das letzte Wort scheint jedoch auch in Sachen Kulturföderalismus noch längst nicht gesprochen zu sein: Nachdem eine Fusion von Bundes- und Länderkulturstiftung im Sommer des letzten Jahres am Widerstand Bayerns vorerst gescheitert ist, darf mit einer Wiederaufnahme der Verhandlungen nach der Bundestagswahl 2006 gerechnet werden.
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Jannis Johann, Student der Politikwissenschaft, Betriebswirtschaftslehre und Musikwissenschaft; Georg-August-Universität Göttingen