Vor 50 Jahren: die Hallstein-Doktrin

Wie die BRD versuchte, die DDR mittels Völkerrecht zu ignorieren...

Die Hallstein-Doktrin war verhallt - noch bevor der Staat, der mit ihr geächtet werden sollte, vor fünfzehn Jahren unterging.

Einst war sie ein außenpolitischer Grundsatz der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere in den Jahren zwischen 1955 und 1969, mit dem die Bundesrepublik den ihren Alleinvertretungsanspruch für das gesamte deutsche Volk, also auch für die Bürger der DDR, erhob. Die Maxime besagte, daß die BRD keine diplomatischen Beziehungen zu Staaten, die DDR völkerrechtlich anerkannten, aufnahm oder aufrechterhielt - mit der einzigen Ausnahme der UdSSR, zu der als Siegermacht des Zweiten Weltkriegs die BRD vor fünfzig Jahren im September diplomatische Beziehungen aufnahm.

Benannt ist die Doktrin nach Walter Hallstein, damals Staatssekretär im Auswärtigen Amt. Sie war bis Ende der 60er Jahre die Leitlinie der Bonner Deutschlandpolitik. Die nach der Moskaureise Adenauers im September 1955 entwickelte Hallstein-Doktrin sollte einer Anerkennung der DDR durch Drittstaaten entgegenwirken. Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR durch dritte Staaten wurde, nach der Empfehlung des Leiters der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts, Wilhelm G. Grewe, von Bonn als "unfreundlicher Akt" angesehen, der "geeignet wäre, die Spaltung Deutschlands zu vertiefen", und der mit Sanktionen geahndet werden sollte. Eigentlich konnte Grewe die "Vaterschaft", Hallstein lediglich die "Patenschaft" der neuen Doktrin beanspruchen.

Die Bonner Regierung war der Ansicht, daß "eine Anerkennung der DDR oder die Aufnahme bzw. Erweiterung der Beziehungen zu ihr durch einen dritten Staat, der Beziehungen zur BRD unterhalte, eine Einmischung in ‚innerdeutscheÂ’ Angelegenheiten und demzufolge ein unfreundlicher Akt gegenüber der BRD sei, die allein ‚DeutschlandÂ’ staatlich repräsentiere." (Völkerrecht, Lehrbuch, Teil 1, 2. Auflage, Berlin/DDR 1981, S. 163.)

Es gibt keinen Text, der als "Hallstein-Doktrin" erlassen bzw. bekannt gemacht worden wäre. Nach einer BRD-Diplomatenkonferenz Anfang Dezember 1955 stellte ein Außenministeriumssprecher in "dogmatischem Übereifer" fest, DDR-Anerkennungen würden mit dem Abbruch diplomatischer Beziehungen zum anerkennenden Staat beantwortet. Um diesen Automatismus zu relativieren hat dann der Abteilungsleiter im Auswärtigen Amt Ministerialdirektor Wilhelm Grewe in einem Interview mit dem Chefredakteur des Nordwestdeutschen Rundfunks, Hans Wendt, am 11. Dezember 1955, das Konzept der neuen Doktrin erläutert:

"Frage:
Ist es richtig, daß auf dieser Botschafter-Konferenz die Politik der Bundesregierung dahingehend definiert worden ist, daß sie die diplomatischen Beziehungen mit jedem Staat abbrechen würde, der etwa Pankow anerkennt?
Antwort:
Man wird zunächst sagen müssen, daß man nicht ganz generell festlegen kann, in welchem Augenblick eine Anerkennung im völkerrechtlichen Sinne vorliegt. Es gibt da eine Reihe von Zwischenstufen, die sowohl in der Staats-Praxis wie im Völkerrecht umstritten sind. Klar ist -und das haben wir oft genug deutlich gemacht -, daß die Intensivierung der Beziehungen mit Pankow von uns als eine unfreundliche Handlung empfunden wird. Auf unfreundliche Akte anderer Staaten kann man mit verschieden gestuften Maßnahmen reagieren, kann entweder seinen Botschafter zunächst einmal zur Berichterstattung zurückberufen, oder man kann auch einen weiteren Abbau einer solchen Mission vornehmen. Kurz, es gibt eine ganze Reihe von Maßnahmen, die noch vor dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen liegen. Und es ist klar, daß man einen so schwerwiegenden Schritt wie den Abbruch diplomatischer Beziehungen immer nur nach sehr reiflicher Überlegung und in einer sehr ernsten Situation tun wird. Aber soviel ist klar, Daß diese ganze Frage für uns in der Tat eine äußerst ernste Frage ist und daß in dem Augenblick, in dem das Problem der Doppelvertretung Deutschlands bei dritten Staaten auftaucht, wir wahrscheinlich gar nicht anders können, als sehr ernste Konsequenzen daraus zu ziehen.

Frage:
Daß wir jede Anerkennung Pankows als unfreundlichen Akt betrachten würden, haben wir ja auch schon vorher gesagt?
Antwort:
Das ist bereits im Bundestag und bei verschiedenen Gelegenheiten deutlich genug gesagt worden

Frage:
Nun könnte natürlich jemand einwenden: Warum stellt ihr keine diplomatischen Beziehungen zu Polen, der CSR oder den südosteuropäischen Staaten her, nachdem ihr ja solche mit Moskau eingegangen seid?
Antwort:
Ich begrüße es sehr, daß Sie gerade diese Frage stellen, denn diese nach meinem Gefühl falsche Analogie wird in der Tat immer wieder gezogen. Wenn wir in Moskau die Tatsache hinnehmen, daß in Zukunft dort neben unserem Botschafter auch ein Botschafter des Pankow-Regimes sein wird, so nur deswegen, weil die Sowjetunion in ihren Beziehungen zu uns eben eine ganz besondere Stellung einnimmt. Sie gehört zu den ehemaligen vier Besatzungsmächten. Sie gehört zu denjenigen vier Mächten, die die Spaltung Deutschlands durch die Einteilung Deutschlands in militärische Besatzungszonen herbeigeführt haben und die daher auch allein im Zusammenwirken die Einheit Deutschlands wiederherstellen können. Wenn wir die Beziehungen mit Moskau aufgenommen haben, obgleich solche Beziehungen zur ‚DDRÂ’ bestehen, so doch nur mit der Maßgabe, die ja auch in dem Notenwechsel mit Moskau ihren Ausdruck gefunden hat, daß diese diplomatischen Beziehungen ein Mittel sein sollen auf dem Wege zur Überwindung der Spaltung und zur Wiederherstellung der Einheit Deutschlands. Dazu können uns aber diplomatische Beziehungen mit Polen, Ungarn, Rumänien und anderen kommunistischen Staaten nicht verhelfen. Das ist der große Unterschied." (Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 13. Dezember 1955, Nr. 233, S. 1993-1994.)

Heutigen Gemütern ist kaum erinnerlich, daß BRD und DDR sich einst jeweils als "Piemont" begriffen (hierzu fällt dann nur die "Piemont-Kirsche" aus der Süßigkeitenwerbung, nicht die italienische Einigung ein): "Wie die Bundesrepublik beanspruchte, im Namen aller Deutschen zu sprechen, tat es auch die DDR.... Beide stellten Armeen auf und mußten ihren jungen Männern erklären, weshalb sie im Ernstfall aufeinander schießen müßten", resümierte Peter Bender (in: Episode oder Epoche - Zur Geschichte des geteilten Deutschland, München 1996, S. 148).

Der Christdemokrat Adolf Süsterhenn begrüßte als einer der Väter des Bonner Grundgesetzes, daß "mit Recht" von allen (!) Parteien "der fragmentarische, der provisorische Charakter dieses von uns zu schaffenden Gebildes mit unerhörter Schärfe und Deutlichkeit herausgestellt und betont" worden sei. Sogar in den Jahren, als der Text der DDR-Hymne ("Deutschland einig Vaterland") nicht mehr gesungen wurde, erinnerte man siebente Klassen der DDR noch daran, daß am 7. Oktober 1949 die DDR von der "Provisorischen Volkskammer" gegründet wurde, denn bis zum 15. Oktober 1950 "bezeichneten sich die 1949 gebildeten Staatsorgane als provisorisch" (Lehrbuch Staatsbürgerkunde, 2. Auflage Berlin/DDR 1983, S. 44).

Als sich am 7. Oktober 1949 letztmals der Deutsche Volksrat traf und seine eigene Auflösung beschloß, geschah dies, "so grotesk es klingen mag", erläuterte Wilhelm Piek, weil nun einer Volkskammer "die hohe nationale Aufgabe zu[steht], eine provisorische Deutsche Demokratische Republik zu schaffen." Man verstand sich, so einst die SED-Bezeichnung, als "Basis der Nationalen Befreiungsbewegung in Deutschland" (zitiert nach Thomas Neumann: Die Maßnahme - Eine Herrschaftsgeschichte der SED, Reinbek 1991, S. 54).

Bei Gründung der DDR verkündete deren Präsident Wilhelm Pieck in seiner Antrittsrede am 11. Oktober 1949: "Niemals wird die Spaltung Deutschlands [...] von der Deutschen Demokratischen Republik anerkannt werden, und nicht eher werden wir ruhen, bis die widerrechtlich von Deutschland losgerissenen und dem Besatzungsstatut unterworfenen Teile Deutschlands mit dem deutschen Kerngebiet, mit der Deutschen Demokratischen Republik in einem einheitlichen demokratischen Deutschland vereint sind." (Zitiert nach dem vorletzten Heft der von Alfred Kantorowicz herausgegebenen gesamtdeutschen Zeitschrift "Ost und West", Nr. 11/November 1949, S. 9f.) Und - ganz anders als drei Jahrzehnte später Erich Honecker mit seinen im Oktober 1980 in Gera erhobenen Statusforderungen an die BRD - damals Pieck weiter: "Es geht nicht darum, ob die westdeutsche Bundesregierung und die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik sich gegenseitig anerkennen, sondern darum, gemeinsam oder nebeneinander den nationalen Interessen des deutschen Volkes zu dienen und den Kampf um die Einheit Deutschlands, um den Friedensvertrag und um die nationale Selbstständigkeit des deutschen Volkes zu führen."

Konsequent angewandt wurde die sogenannte Hallstein-Doktrin nur zwischen 1957 und 1963; erstmalig im Falle des blockfreien, kommunistisch regierten Jugoslawien im Jahr 1957. Die Doktrin wurde 1963, also wenige Jahre nach der Revolution unter Führung Fidel Castros, auch auf Kuba angewandt. Nachdem diese Staaten diplomatische Beziehungen zur DDR aufnahmen, brach die Bundesrepublik ihre Beziehungen zu ihnen ab.

In seinen 1971 im Econ-Verlag erschienenen Erinnerungen "Algerisches Tagebuch 1960 - 1962" schilderte Siegfried von Nostitz, der einstige bundesdeutsche Vertreter in Algerien, die Merkwürdigkeiten der deutschen Paralleldiplomatie aus dem algerischen Aletti-Hotel, dabei allerdings, typisch westdeutsch, Ulbrichts diplomatischen Vertreter, den Brandenburger Günther Scharfenberg, zum Sachsen stilisierend: "Ein hagerer, hochaufgeschossener Mann, die vollgepfropfte Aktentasche in der Hand, spricht in sächsischem Französisch auf die Livrierten ein. Er hat offenbar Schwierigkeiten mit der Verständigung. 'Das ist Ihr Landsmann, mein Herr! Aber von der anderen Seite!', flüstert mein Freund Jacques, der Oberkellner, mir zu. Ich weiß schon, das ist Herr Scharfenberg, unser Widerpart und Konkurrent, der Vertreter der DDR. Welch eine verrückte Situation, daß ich den einzigen deutschen, der außer mir in der Halle ist, nicht begrüßen kann! Ich erhalte schon Briefe für ihn, welche die Post fehlgeleitet hat, überall begegne ich den Spuren seiner Wirksamkeit, und doch müssen wir tun, als wären wir füreinander Luft".

"Der sich in der förmlichen Anerkennung der DDR durch eine Reihe von Staaten und in den wachsenden internationalen Beziehungen der DDR zeigende zunehmende Bankrott der ‚HallsteindoktrinÂ’ zwang die BRD bereits in den 60er Jahren, auf den Abbruch der diplomatischen Beziehungen zu Staaten, die die DDR anerkannten, zu verzichten und zu flexibleren Methoden ihrer Diskriminierungspolitik gegenüber der DDR überzugehen." (Völkerrecht, Lehrbuch, Teil 1, 2. Auflage, Berlin/DDR 1981, S. 163)

Insbesondere in Artikel 4 des Vertrags über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, dem sogenannten "Grund(lagen)vertrag" vom 21. Dezember 1972, könnte man eine implizite Abkehr von der Hallsteindoktrin erblicken: "Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen davon aus, daß keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinen Namen handeln kann."

Wie sich der Abschied von den Illusionen aus der Mitte der fünfziger Jahre vollzog, hat Carlo Schmid, ein Vater des Grundgesetzes und prominenter Sozialdemokrat jener Ära, anschaulich geschildert. Er war 1962 nach Jugoslawien eingeladen worden, um über die Europapolitik der Bundesrepublik zu berichten. Der damalige Außenminister, den Schmid vor seiner Abreise kontaktierte, hieß Gerhard Schröder (CDU).

Auch mit der amerikanischen Siegermacht gab es vorab Kontakt: "George F. Kennan, der Leiter der Planungsabteilung des US-Außenministeriums gewesen und nun Botschafter in Belgrad geworden war, hatte mir in Bonn gesagt, wie wichtig es sei, daß die Bundesrepublik in Belgrad wieder zu Wort komme. [...] In seiner Belgrader Residenz verdeutlichte mir US-Botschafter Kennan seine Ansicht, daß die diplomatische Präsenz der Bundesrepublik in Belgrad ihr allgemein mehr Nutzen bringen werde, als sie ihrer Deutschlandpolitik schaden könnte, und er bat mich, dies den Verfechtern der Hallstein-Doktrin in Bonn zu sagen. Jugoslawien falle immer mehr die Rolle einer antisowjetischen Schlüsselstellung im Südosten Europas zu. Wenn Informationen über die deutsche Frage nur aus dem Munde des Botschafters der DDR kämen, schade dies nicht nur der Bundesrepublik, sondern dem Westen überhaupt." (Carlo Schmid: Erinnerungen, Bern/München/Wien 1980, S. 714f.) Sodann schilderte Schmid, wie er 1963 in einer Reihe von Interviews und in der Bundestagsdebatte über den Etat des Außenministers die Aufgabe der Hallsteindoktrin forderte.

Auch unter nachrichtendienstlichen Aspekten war die Hallstein-Doktrin bedeutsam. Solange sie effektiv funktionierte, erschwerte sie der DDR die Legalpositionsaufklärung. In allen Staaten ist es üblich, diplomatische Beziehungen mit Legalpositionen, Legalresidenturen und Legalen Dächern zu kombinieren. Insbesondere das mit den Botschaften im Ausland verbundene Militärattachéwesen fungiert als legaler Aufklärungsdienst, was in der DDR darin zum Ausdruck kam, daß es dem militärischen Nachrichtendienst der Nationalen Volksarmee (Verwaltung Aufklärung; später: Bereich Aufklärung) unterstellt war. Erst mit der Aufnahme beider deutschen Staaten in die Vereinten Nationen und der massiven Ausweitung diplomatischer Beziehungen seitdem eröffneten sich DDR-Geheimdiensten neue Möglichkeiten der Informationsbeschaffung über Legalisten.

Ein Nachhall der Hallsteindoktrin war beim BRD-/DDR-Spitzentreffen, beim zweiten Treffen von Willy Brandt und Willi Stoph in Kassel 1970 zu vernehmen, als junge Rechte die DDR-"Spalterflagge" vom Mast rissen - einer der damaligen Täter, der am 11. Oktober 1948 geborene Dietrich Murswiek, ist heute Direktor des Instituts für Öffentliches Recht der Universität Freiburg; dem Professor verdanken wir wertvolle Beiträge zum Umweltrecht. Nicht nur deutsche Minister wie "Joschka" Fischer haben eine teilweise wenig bekannte, bewegte Vergangenheit.

Von Professor Walter Hallstein, der in seiner Zeit an der Goethe-Universität Frankfurt auch mit der Rückkehr der "Frankfurter Schule" aus der Emigration zu tun hatte, ist heute kaum noch die Rede. Zum heutigen CDU-Konzept, der Türkei nur eine "privilegierte Partnerschaft" mit der Europäischen Gemeinschaft anzubieten, paßt schlecht die Rede, die der CDU-Politiker Hallstein als Präsident der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, anläßlich der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens mit der Türkei am 12. September 1963 in Ankara gehalten hat:

"Wir sind heute Zeugen eines Ereignisses von großer politischer Bedeutung. Die Türkei gehört zu Europa.
Das ist der tiefste Sinn dieses Vorgangs: Er ist, in der denkbar zeitgemäßesten Form, die Bestätigung einer Wahrheit, die mehr ist als ein abgekürzter Ausdruck einer geographischen Aussage oder einer geschichtlichen Feststellung, die für einige Jahrhunderte Gültigkeit hat.
Die Türkei gehört zu Europa: Das ist vielmehr vor allem die Erinnerung an die gewaltige Persönlichkeit Atatürks, dessen Wirken uns in diesem Lande auf Schritt und Tritt zum Bewußtsein gebracht wird, und an die von ihm bewirkte radikal europäische Erneuerung des türkischen Staates in allen seinen Lebensäußerungen. Das Ereignis hat seinesgleichen nicht in der Geschichte der Ausstrahlungen europäischer Kultur und Politik, ja wir fühlen hier eine Wesensverwandtschaft mit dem modernsten europäischen Geschehen: der europäischen Einigung. Ist es nicht Geist von unserem Geist, den wir hier verspüren: jene aufgeklärte, rationale, schonungslos realistische Haltung; der methodische Gebrauch modernen Wissens, der Wert, der auf Schulung und Erziehung gelegt wird; die fortschrittliche und willenskräftige Dynamik; die unbefangene Pragmatik in der Wahl der Mittel. Was ist daher natürlicher als daß sich Europa - das Europa, das der freie Ausdruck seiner selbst ist - und die Türkei sich in ihren Aktionen und Reaktionen identifizieren: militärisch, politisch und wirtschaftlich."

Schließlich bleibt noch festzuhalten, daß das Vorgehen der BRD gegen die DDR bzw. gegen Anerkennungswillige keine Spezialität "des Westens" ist, denn ähnlich verfährt noch heute die Volksrepublik China mit Taiwan, das als eigene Provinz angesehen wird und international nur von wenigen Staaten anerkannt ist.