Grenzzonen im Containerhafen

Die Häfen in Westafrika stehen unter Veränderungsdruck. Die Wirtschaft wächst, die Produktion internationalisiert sich und die globalen Zollregimes befinden sich im Umbruch. Ein Logistikkonzern und die US-Grenzpolitik mischen im Containerhafen Freetown kräftig mit.

Richard Sawyer steht vor seinem Büro und deutet in die Richtung des Containerterminals. »Dort drüben beginnt nun Europa«, sagt der Hafenmeister des Tiefwasserhafens in Freetown. Folgt man seinen Worten, dann hat sich der Haupthafen Sierra Leones in den letzten Jahren grundlegend verändert. Ein Steinwurf von seinem Büro entfernt, dort, wo die internationalen Bergbaukonsortien ihre Container löschen lassen, sei »Hamburg, Rotterdam, Antwerpen – jedenfalls nicht Freetown«, erzählt er. 2011 verpachtete die sierra-leonische Regierung das Containerterminal für eine Laufzeit von vorerst 20 Jahren an Bolloré, eine französische Unternehmensgruppe mit einem Logistikzweig.

Der Hafen, Queen Elizabeth II Quay, der bei seiner Eröffnung Anfang der 1960er Jahre integraler Bestandteil der Stadt war, ist seitdem nach dem Vorbild europäischer Terminals umstrukturiert worden. Entsprechend den global zirkulierenden Modellen des Supply Chain Management hat der private Terminalbetreiber Bolloré das Containerterminal übernommen und eine von der Stadt und den übrigen Ankerplätzen abgesonderte Zone eingerichtet. In Zonen wie diesen stellt sich wie kaum woanders die Frage, wie die zunehmende globale Verteilung und Zergliederung von Wertschöpfung die politischen Geographien von und zwischen Staaten rekonfiguriert.

Strukturanpassung per Pacht

Bis zum Ausbruch der bis heute weltweit schlimmsten Ebola-Epidemie im Jahr 2014 galt Sierra Leone als eine der am schnellsten wachsende Volkswirtschaften auf dem afrikanischen Kontinent. Ein Jahrzehnt nach Ende des verheerenden Bürgerkriegs 2002 wurde das arme, aber rohstoffreiche Land in den Papieren von Analysten als vielversprechender Wachstumsmarkt verhandelt. Allerdings waren die Tiefwasserhäfen der Region auf ein solches Wachstum kaum vorbereitet. Die Nadelöhre für den seeseitigen Transport galten als dringend sanierungsbedürftig. Bereits in den Strukturanpassungsprogrammen der 1980er Jahre waren die als mangelhaft bewerteten Seehäfen Westafrikas den Analysten der Weltbank ein Dorn im Auge. Sie sollten daher im Rahmen von Transportsektorprojekten entsprechend des von der Weltbank favorisierten langfristigen Pachtmodells (»Landlord Model«) umstrukturiert werden.

Bei diesem Modell übernimmt ein privater Akteur das operative Geschäft im Hafen mit eigenem Gerät und eigener Belegschaft. Gleichzeitig soll die staatliche Hafenverwaltung als Eigentümerin lediglich den Grundbesitz verwalten und die verschiedenen privaten Akteure im Hafen koordinieren. Gegen diese Pläne wehrten sich die jeweiligen Regierungen allerdings lange Zeit energisch, da der Verlust der Kontrolle über die Häfen auch einen Kontrollverlust über den wichtigen Seehandel bedeuten würde. So dauerte es bis in die frühen 2000er Jahre, bis tatsächlich die ersten Häfen entsprechend des Weltbank-Modells umstrukturiert wurden und einzelne Terminals durch private Betreibergesellschaften übernommen werden konnten.

In den Gebotsrunden um Konzessionen für afrikanische Häfen erwies sich der französische Mischkonzern Bolloré als besonders erfolgreich. Die weltweit operierende Unternehmensgruppe, deren Wurzeln bis weit in die französische Kolonialgeschichte in Westafrika reichen, hat im vergangenen Jahrzehnt ihre Präsenz auf dem afrikanischen Kontinent drastisch ausgebaut. In nunmehr 45 afrikanischen Ländern ist der Konzern mit gegenwärtig etwa 25.000 MitarbeiterInnen vertreten. In Freetown hat das Unternehmen den Hafen vorerst bis ins Jahr 2031 gepachtet. Gleich nach Inkrafttreten der Vereinbarung begann das Unternehmen, neue Containerkräne zu installieren und das Terminal flächenmäßig zu erweitern sowie umfassend zu sanieren.

Von der Grenze zur Zone

Insbesondere für die Belegschaft auf dem Terminal änderte sich im Zuge dessen Vieles. Allein durch die Einführung einer neuen Terminalsoftware und der damit ermöglichten digitalen Echtzeitlokalisierung aller Containerbewegungen wurden etliche Arbeitsplätze wegrationalisiert. Die Verbliebenen mussten sich auf neue Kontrollformen einlassen und sich der firmeneigenen »Sicherheitskultur« anpassen. Unter anderem ist nun das Tragen von Schutzausrüstung verpflichtend und wird beim Eintritt ins Terminal akribisch kontrolliert. »Arbeitsschutz ist zentral. Denn Unfälle kosten Zeit und bringen den Ablauf durcheinander«, erklärt ein französischer Terminalmanager mit Blick auf den Arbeitsschutz im Hafen. »Verspätungen beim Löschen können wir uns nicht erlauben, wir müssen die Fahrpläne der Schiffe einhalten.« Ein Hafenarbeiter spricht später missmutig davon, dass er für die Anschaffungskosten seiner Schutzausrüstung selbst aufkommen müsse. Und außerdem, erklärt er, sei ihm eine angemessene Bezahlung wichtiger als ein Schutzhelm, der ihn vor umfallenden Containern schützen soll. Trotz allem ist die Stimmung innerhalb der verbliebenen Belegschaft ambivalent. Denn in einem sind sich viele einig: Unter der Ägide der staatlichen Hafenbehörde waren die Arbeitsbedingungen nicht zwangsläufig besser.

Mit Blick auf die vielfältigen Projekte Bollorés zeigt sich, dass das Kontrollbestreben des Unternehmens weit über die eigentlichen Hafenanlagen hinausreicht. Im vergangenen Jahrzehnt hat Bolloré den afrikanischen Kontinent an vielen Punkten mittels strategischer Infrastrukturprojekte korridorartig durchdrungen. So kontrolliert das Unternehmen in Sierra Leone und vielen anderen Ländern der Region nicht nur seeseitig den Schiffsverkehr. Landseitig verfügt das Unternehmen über eigens angelegte Straßen, spezialisierte Fahrzeugflotten, exklusive Logistikverträge mit Bergbaukonzernen und bisweilen auch über ganze Palmölplantagen. Diese infrastrukturellen Durchdringungen bilden geographisch betrachtet neue räumliche Ordnungen, die in geringer werdendem Maße mit den geopolitischen Formen territorialer Volkswirtschaften korrespondieren. Denn mit seinen Projekten zielt Bolloré vor allem auf eins: den Ausbau grenzüberschreitender logistischer Netzwerke, die rohstoffreiche Gebiete, Orte der Produktion und urbane Zentren verbinden sollen.

Diese Entwicklungen wurden mit großer Aufmerksamkeit in den USA, insbesondere vor dem Hintergrund der Sicherheit von Transportwegen, begleitet. Aus US-Sicherheitskreisen hieß es hierzu, dass solche Logistiknetzwerke nicht nur neue Formen globaler Verbundenheit ermöglichten, sondern auch anfällig für Infiltrationen aller Art seien. Bereits Ende 2010 warnte der Atlantic Council, ein US-amerikanischer Think Tank, dass ungenügende Sicherheitsvorkehrungen in westafrikanischen Häfen und Gewässern direkte Auswirkungen auf die Sicherheit in US-Häfen haben könnten. Im Bericht des Council heißt es: »Westafrikanische Häfen, Hafenanlagen und Schifffahrtslinien sind wichtige Komponenten des hochintegrierten globalen maritimen Transportwesens, das mit den Vereinigten Staaten, alliierten Häfen und Verkehrsströmen verflochten ist. Während die Gewässer der Region zentrale Transitrouten für den internationalen Handel darstellen, werden sie gleichermaßen von einer Reihe krimineller Akteure frequentiert, die in unterschiedlichste Aktivitäten verstrickt sind«.

Nicht nur SchmugglerInnen könnten sich diese neuen Transitkorridore zu eigen machen, auch TerroristInnen würden dies planen, so der Council. Vor allem die Angst vor »schmutzigen« Bomben, versteckt in einem der über 44 Millionen Frachtcontainer, die jährlich die US-Grenzen passieren, machte dabei die Runde. Jedoch waren sich die Beteiligten auch schnell darin einig, dass strengere Grenzkontrollen nur wenig Abhilfe schaffen könnten. Nicht zuletzt nach den Anschlägen auf das World Trade Center und den darauf folgenden temporären Schließungen von US-Grenzübergängen war deutlich geworden, dass territorialer Grenzschutz und der freie Warenverkehr zwei zueinander in Konflikt stehende Projekte sein können. Zuviel Kontrolle lähme die eigene Volkswirtschaft, zu wenig mindere nicht die Angst vor weiteren Anschlägen, diesmal auf die »kritischen Infrastrukturen« des Außenhandels. Als Lösungsansatz für dieses »Problem der Zirkulation« galt die räumliche Vorverlagerung der eigentlichen Grenzkontrolle. Nicht mehr die territoriale US-Grenze sollte dabei der Ort der Kontrolle sein, sondern der Ausgangspunkt von Warensendungen (siehe Kasten auf S.26).

Vor dem Hintergrund dieser Umdeutung von Grenzarbeit wurde eine Vielzahl von Programmen auf den Weg gebracht. Sie zielen darauf ab, das konfliktträchtige Verhältnis von Freihandel und Grenzschutz neu aufeinander abzustimmen. Solche Sicherheitsprogramme, die mittlerweile weltweit Anwendung finden, basieren allerdings meist auf sehr abstrakt formulierten Vertragswerken, die prinzipiell an jede einzelne Örtlichkeit angepasst werden müssen. Für den Fall Westafrikas bemängelte beispielsweise der erwähnte Atlantic Council, dass, vor dem Hintergrund des steigenden Warenumschlags, die Umsetzung vieler Programme noch in den Kinderschuhen stecke. Um Anpassungen anzuregen und zu prüfen sind daher beispielsweise inzwischen BeamtInnen der US-Küstenwache in Häfen fernab der eigentlichen US-Küste anzutreffen.

Im Rahmen des »International Port Security Program« stattet die US-Küstenwache ausgewählten Häfen vierteljährlich Besuche ab. Ihre Aufgabe ist es, die Umsetzung der Maßnahmen zu prüfen und Änderungen anzuleiten. Dabei ist die Übersetzung der jeweiligen Vertragswerke in konkrete Grenzarbeit am Schiff und im Hafen sowohl alltäglicher als auch technisch-komplexer Natur. Was der Containerscanner im Großen leisten soll, übersetzt sich im Kleinen in akribische Taschenkontrollen von HafenarbeiterInnen. Ankerschächte und Container werden zu temporären Territorien jenseits klassischer Geopolitik, die einen Grenzübertritt abseits der Grenze erlauben. Ein Grenzübertritt von Sierra Leone in die USA findet teils schon hier statt. Die Besuche der US-Küstenwache zielen dabei in den Häfen Westafrikas vor allem darauf ab, ein Bewusstsein für die im US-Programm für Lieferkettensicherheit angelegten Unsicherheitsszenarien zu schaffen. Damit haben sie bisweilen nur mäßig Erfolg. Ein Mitarbeiter von Bolloré in Freetown merkte hierzu schmunzelnd an, er habe keine Containerschiffe in die Türme in New York fliegen sehen.

Grenzzonen des Warenverkehrs

Vor dem Hintergrund dieser Transformationen ist die eingangs zitierte Aussage des Hafenmeisters über das beginnende Europa zweifach von Interesse. Einerseits zeigt sich am Beispiel des Hafens von Freetown und den Praktiken des Logistikunternehmens Bolloré, wie die Umstrukturierungen von Häfen und Transportkorridoren mit Veränderungen für staatliche Hoheitsansprüche einhergehen. Im verpachteten Hafen organisiert nun ein privater Akteur den grenzüberschreitenden Warenverkehr. Europa oder der Verweis auf die großen europäischen Containerhäfen stehen dabei sinnbildhaft für das neue Supply Chain Management, welches wenig für die territorialen Verregelungsmechanismen des sierra-leonischen Staates übrig hat. Die infrastrukturelle Durchdringung und die logistische Kopplung der verschiedenen Lieferketten und Handelsknoten folgen eben nicht der Logik nationaler Grenzen. Denn die Logik der territorialen Grenze ist die der Unterbrechung. Und die räumliche, zeitliche und organisatorische Unterbrechung von Warenzirkulation ist im Zeitalter transnational aufgestellter Lieferketten ein Problem für die Fahrpläne der Reedereien und die Just-in-Time-Produktionszyklen in Fertigungswerken.

Am Beispiel der US-Sicherheits- und Außenpolitik, die sich ganz konkret in Häfen wie in Freetown materialisiert, wird andererseits deutlich, dass sich der US-Staatsapparat vergleichsweise flexibel zeigt und auf die neuen Herausforderungen reagiert. Die verschiedenen Programme des US-Grenzschutzes zielen vor allem auf eine Flexibilisierung der räumlichen Form des Staates zugunsten einer global organisierten Logistik ab. Diese Flexibilität ist gewiss nicht neu und erinnert an die lange Historie der Freihandelszonen und -häfen. Im Fall der Lieferketten wird jedoch deutlich, dass staatliches Territorium in zunehmendem Maße dezentriert und global wird.

Ausgehend von den netzwerkförmig organisierten Ausprägungen nationaler Sicherheit kann die traditionelle territoriale Grenze selbst zum Problem werden. Der Grenzzaun und der Schlagbaum als Außenposten staatlicher Souveränität korrespondieren nicht mit den Akkumulationsmustern des gegenwärtigen Kapitalismus. Komplexe Grenzzonen wie etwa im Containerterminal in Freetown eröffnen daher den Blick auf neue räumliche Dynamiken, die sozusagen das Fließband der Fabrik global verteilt und zergliedert haben. Für Akteure wie den Hafenmeister Richard Sawyer bedeutet dies, dass sie nun damit beauftragt sind, als Teil dieses global zergliederten Organisationsprozesses die Sicherheitsbedürfnisse des globalen Nordens zu befriedigen, ohne dabei die transnational aufgestellten Lieferketten zu verlangsamen.

Julian Stenmanns ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Humangeographie der Goethe Universität Frankfurt.