Die Weltbank ist fraglos eine der transnational einflussreichsten Institutionen der Gegenwart. Tatsächlich ist sie die wohl wichtigste Organisation im Feld internationaler „Entwicklungs“-Politik. Ihr Einfluss auf Regierungen und andere politische sowie privatwirtschaftliche Akteurlnnen in Geber‑ wie Nehmerländern ist überaus groß. Dies betrifft nicht zuletzt das Feld von „Recht und Entwicklung“, wo die Bank sich in den letzten Dekaden zu einer der wichtigsten GeberInnen wie zu einer in den einschlägigen Debatten tonangebenden Institution entwickelt hat. Vor diesem Hintergrund versuche ich in diesem Artikel, gleichermaßen einen Überblick über die Aktivitäten der Weltbank in diesem Bereich, wie eine Kritik derselben zu leisten.

Für das Verständnis der verschiedenen Aspekte der Bank-Politik ist es sinnvoll, analytisch zwei Rollen zu unterscheiden (Gavin & Rodrik 1995: 329): Zum einen ist die Weltbank-Gruppe mit einem kombinierten Kreditvolumen von rund 58,7 Mrd. US$ (2010) die bei weitem größte Geberin für „Entwicklung“ (World Bank 2010: 7). Zum anderen ist sie unangefochten die herausragende Institution im Bereich der Wissensproduktion über deren Gegenstand und die Strategien zu ihrer Förderung (vgl. Beiträge in Bayliss u.a. 2011). Dementsprechend lässt sich die Zielstellung dieses Textes zuspitzen als Untersuchung von und kritische Auseinandersetzung mit „Recht und Entwicklung“ bei der Weltbank, sowohl auf der theoretisch-konzeptionellen und programmatischen Ebene, als auch in der Praxis der Kreditvergabe und Unterstützung spezifischer Projekte von Rechts‑ und Justizreformen. Historisch konzentriere ich mich jenseits einer knappen Kontextualisierung vor allem auf die gegenwärtige Phase, die häufig unter dem Stichwort „Post-Washington-Konsens“ diskutiert wird. Zudem untersuche ich im größten Teil des Textes den Bank-Mainstream, also die „offizielle“ Position, welche durch die Legal Vice Presidency artikuliert wird und die absolute Mehrzahl der Aktivitäten der wissenschaftlichen wie operativen Einheiten bestimmt (Santos 2006: 78f). Um Dynamik und Komplexität allerdings nicht ganz aus dem Blick zu verlieren, analysiere ich auch neuere, im Bank-Kontext innovative Ansätze, wie sie durch das 2006 geschaffene Justice-for-the-Poor-Programm (J4P) vertreten werden.

Das grundlegende Argument, das ich in diesem Text ausführen und belegen möchte, ist, dass das Gros der gegenwärtigen Weltbank-Politik im Feld von „Recht und Entwicklung“ im Kontext der weiteren Transition zu einem „inklusiven Liberalismus“ zu verstehen ist. Damit ist diese trotz einer Modifikation und Erweiterung von Programmatik und Praxis gegenüber den Zeiten des „Konsenses von Washington“ durch basale Kontinuitäten zu den ökonomistischen, eurozentrischen sowie markt‑ und unternehmenszentrierten Prämissen des neoliberalen Paradigmas gekennzeichnet. Dabei gehe ich entsprechend dieser einleitenden Vorüberlegungen wie folgt vor: Im ersten Abschnitt stelle ich skizzenhaft einige Grundzüge des hier vertretenen kritischen Verständnisses von „Recht und Entwicklung“ dar. Im folgenden zweiten Abschnitt gehe ich auf die institutionalistische Wende in der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie und die maßgeblich durch diese angeleitete Transition zur Agenda der Governance-Reformen ein. Vor diesem Hintergrund diskutiere ich drittens die von der Bank artikulierte Programmatik von Rechts‑ und Justizreformen. Viertens gehe ich darauf ein, wie diese Programmatik auf die Strategieebene und in konkrete Reformprojekte übersetzt wird. Insbesondere untersuche ich, wie sich die politischen Präferenzen der Bank in – dem Anspruch nach – eigenständig durch die Nehmerländer formulierte politische Strategien einschreiben. Im fünften Abschnitt analysiere ich zwei Sets quantitativer Governance-Indikatoren, die Worldwide-Governance-Indikatoren (WGI) und die Doing-Business-Indikatoren (DBI), in Bezug auf ihre Bedeutung für die Produktion von Wissen über „Recht und Entwicklung“ und speziell für die Orientierung politischen und unternehmerischen Handelns. Schließlich untersuche ich die durch das neue J4P-Programm artikulierte Programmatik, wobei ich sie mit dem Bank-Mainstream kontrastiere, um Unterschiede und Gemeinsamkeiten sowie mögliche zukünftige Tendenzen herauszuarbeiten.

Grundzüge einer kritischen Perspektive auf „Recht und Entwicklung“

Unter „Recht und Entwicklung“ verstehe ich, David M. Trubek und Alvaro Santos (2006a: 3) folgend, ganz allgemein die Schnittmenge von wissenschaftlichen Ideen und von politischem Handeln, welche auf die Schaffung bzw. Reform von Rechts‑ und Justizinstitutionen im Namen von „Entwicklung“ zielen. Eine kritische Analyse der von der Weltbank artikulierten Programmatik und ihrer Praxis muss dementsprechend in den Zusammenhang grundsätzlicher Debatten über den Gegenstand von „Entwicklung“ wie über politische Strategien zu deren Förderung eingebettet werden. Die Ausarbeitung einer umfassenden Alternative ist im Rahmen dieses Artikels nicht möglich. Dennoch ist es hilfreich, eingangs wenigstens zwei grundlegende Aspekte des Verständnisses zu thematisieren, auf dem die spezifische Diskussion in diesem Text beruht, um deren Nachvollziehbarkeit und auch die Grundlage zu ihrer kritischen Beurteilung zu verbessern.

Zum ersten: Was ist die Basis der Problematik, welche oftmals in Begriffen von „Entwicklung“ diskutiert wird? Die Realität eines andauernden Nord-Süd-Gefälles in Bezug auf materiellen und kulturellen Wohlstand, politische Macht und folglich der Möglichkeiten zur Realisierung menschlicher Fähigkeiten und Aspirationen erscheint unbestreitbar (vgl. z.B. Fischer u.a. 2007: 19ff). Allerdings haben die einflussreichen multilateralen, nationalen und nicht-staatlichen „Entwicklungs“-Organisationen historisch eher zur Perpetuierung dieser Missstände beigetragen als zu ihrer Bekämpfung. Dies hat zu berechtigten Kritiken an diesen Organisationen, ihrer Politik, den zugrundeliegenden eurozentrischen, ökonomistischen und in jüngerer Zeit marktfundamentalistischen Prämissen und den herrschaftslegitimierenden Implikationen des Konzepts von „Entwicklung“ selbst geführt (vgl. z.B. Escobar 1995; Peet 2009). Selbst die radikalsten dieser Einwände erledigen zwar nicht die Notwendigkeit, gezielte intellektuelle und politische Anstrengungen zu unternehmen, um Deprivation, Ungleichheit und Ausbeutung im globalen Maßstab zu beenden (Kiely 1999; Ziai 2004). Grundlegend dafür ist allerdings die Einsicht, dass diese Probleme keineswegs durch einfache nachholende „Entwicklung“ nach westlichem Vorbild, ökonomischen und technologischen Fortschritt oder das freie Spiel der Marktkräfte zu beheben sind. „Entwicklung“, so verstanden, ist vielmehr ein – in sich keineswegs spannungsfreier – Komplex vielfältiger politischer Projekte, die in ihrer Gesamtheit auf die emanzipatorische Veränderung von Macht‑ und Herrschaftsverhältnissen abzielen.^[1]

Zum zweiten: Was ist die Rolle von Recht in diesem Zusammenhang, was sind seine tatsächlichen und seine möglichen Funktionen? Die Zielstellungen und die Begriffe, in denen das Verhältnis von „Recht und Entwicklung“ seit etwas mehr als 40 Jahren diskutiert wird, haben zahlreiche Wandlungen durchlaufen. In Übereinklang mit dem jeweils dominierenden Verständnis von „Entwicklung“ ging es zumeist darum, „moderne“ Rechtssysteme nach westlichem Vorbild zu schaffen, die ökonomisches Wachstum fördern und dazu – in der seit den 1980er Jahren dominierenden neoliberalen Vision – freie Märkte gegen „Übergriffe“ des Staates absichern sollten (Stephen Humphreys in diesem Heft: 8ff; Trubek & Santos 2006a). Jedoch können auch bürgerlich-liberale Rechtsinstitutionen im Prinzip zu emanzipatorischen politischen Projekten im obigen Sinne beitragen. Die Grundlage für diese Möglichkeit liegt in der relationalen Autonomie und im grundsätzlichen Doppelcharakter der Rechtsform. Kurz gesagt: Recht muss zumindest vom unmittelbaren Zugriff dominanter gesellschaftlicher Akteurlnnen frei und für subalterne Interessen zugänglich sein, da es ansonsten seine Legitimität einbüßen würde und seine für den Zusammenhalt kapitalistischer Gesellschaften unabdingbaren Kohäsionsfunktionen nicht erfüllen könnte (Buckel 2007: 237ff, 313ff; vgl. auch B.S. Chimni in diesem Heft: 82ff). Es gibt zahlreiche Beispiele, historisch wie gegenwärtig, in denen emanzipatorische Kräfte diese fundamentalen Charakteristika des Rechts genutzt haben, um ihre politischen Projekte voranzutreiben und institutionell abzusichern (vgl. Beiträge in Santos & Rodríguez-Garavito 2005). Die fundamentale Problematik der hier versuchten kritischen Beurteilung der Weltbank-Politik im Bereich „Recht und Entwicklung“ ist damit die Frage, inwiefern die durch die Bank artikulierte Programmatik und die konkreten Reforminitiativen solche Projekte ermöglichen, unterstützen, erschweren oder unmöglich machen.

Vom Konsens von Washington zur Governance-Agenda

Seit den 1980er Jahren hatte die Weltbank in Übereinstimmung mit den meisten anderen nationalen und supranationalen entwicklungspolitischen Organisationen eine führende Position bei der praktischen Durchsetzung des neoliberalen „Konsenses von Washington“ eingenommen. Charakteristisch für das in dieser Epoche vertretene Verständnis der Rolle des Rechts im Prozess von „Entwicklung“, soweit es dezidiert formuliert wurde (vgl. insb. Shihata 1991), war dessen Assoziation mit zwei zentralen Aufgaben: der Ermöglichung und Erleichterung privatwirtschaftlichen Handelns und der Begrenzung staatlicher Eingriffe. Der praktische Fokus lag dabei fast ausschließlich auf privatrechtlichen Institutionen wie der Garantie des Privateigentums und eines verlässlichen Vertragsrechts, sowie auf den Justizinstitutionen welche diese durchsetzen sollten (vgl. Santos 2006: 60ff).

Vor dem Hintergrund ausbleibenden Erfolgs der durch das neoklassisch-neoliberale Paradigma angeleiteten Politik der „Strukturanpassung“ artikulierten Wissenschaftlerlnnen, soziale Bewegungen und auch staatliche Akteurlnnen, insbesondere aus Ländern des Globalen Südens, in beiden Feldern zunehmend scharfe Kritik (vgl. Panizza 2009: 121ff). Vor diesem Hintergrund vollzog die Bank nach und nach zwei eng miteinander verzahnte Umorientierungen: auf der theoretisch-konzeptionellen Ebene begann sie sich zunehmend auf die Neue Institutionelle Ökonomik (NIÖ) zu beziehen und die Zentralität der Zielstellung der Armutsreduktion zu betonen; auf der politisch-strategischen Ebene folgte auf dieser Basis eine Modifikation und Erweiterung der Bank-Programmatik, deren zentrale Inhalte um das Schlagwort der Governance kreisen.

Die zentrale Problemstellung der NIÖ ist der Umgang mit den Kosten marktvermittelter Transaktionen, welche in den Annahmen neoklassischer Modelle ausgeblendet werden, in der Realität aber die Möglichkeit von „Marktversagen“ hervorbringen. Zentrale Aufgabe von Institutionen sei es demzufolge, diese Transaktionskosten zu senken und damit die Grundlage für effiziente und „inklusive“ Märkte herzustellen. Die zentralen Wohlstandsdiskrepanzen zwischen „entwickelten“ und „unterentwickelten“ Länder lägen darin begründet, dass es letzteren im Unterschied zu ersteren nicht gelungen sei, adäquate Arrangements, insbesondere in den Bereichen von Eigentums‑ und Vertragsrechten, zu schaffen (North 1991: 97ff, 1995: 17ff). Die „Flaggschiff“-Publikationen der Bank, die World Development Reports, artikulierten die Grundlagen der damit verbundenen strategischen Umorientierung: Im Bericht von 2002 (Die Schaffung von Institutionen für Märkte) bekannte sich die Bank ausdrücklich zu den zentralen Prämissen der NIÖ, das heißt zur Zentralität der „marktunterstützenden“ Funktionen von Institutionen; und in Übereinklang mit der durch den damaligen Präsidenten Wolfensohn ausgerufenen Fokussierung auf die Reduktion von Armut hob der Bericht von 2006 (Gleichheit und Entwicklung) die zentrale Rolle von Institutionen bei der Schaffung gleicher Marktchancen für „die Armen“ und damit ihrer Zugangsbedingungen zu den erwarteten Früchten des Wachstums – durch ein „Ebnen des Spielfeldes“ (levelling the playing field) – hervor (World Bank 2002: 3ff, 26; 2006: 9f).

Die verstärkte Aufmerksamkeit für die Schaffung adäquater institutioneller Grundlagen von ökonomischem Wachstum und für dessen „Inklusivität“ bilden mithin die Kernkomponenten des sogenannten „Post-Washington-Konsenses“. Diese doppelte Akzentverschiebung spiegelt sich insbesondere in der Prominenz des Governance-Konzeptes, verstanden als „die Art und Weise in welcher im Management ökonomischer und sozialer Entwicklungsressourcen eines Landes Macht ausgeübt wird“ (World Bank 1992: 1), das seit Anfang der 1990er Jahre zu einem der Leitbegriffe der Weltbank-Politik avanciert ist.^[2] Die zentralen Aspekte, die von der Bank in diesem Zusammenhang als Erfolgsbedingungen gelingender „Entwicklung“ definiert werden, sind „gutes“ Management des öffentlichen Sektors, insbesondere in Hinblick auf die Fähigkeit zur Implementierung politischer Entscheidungen, Rechenschafts‑ und Kontrollmechanismen, ein effizientes Rechtssystem und Transparenz/Information (World Bank 1991: 7ff; 1994: xiv). Das Volumen der von der Weltbank-Gruppe im entsprechenden, als „Öffentliche Verwaltung, Recht und Justiz“ bezeichneten thematischen Sektor vergebenen Kredite ist dieser Prominenz entsprechend in den vergangenen zwei Jahrzehnten kontinuierlich gewachsen. Zwischen 2000 und 2010 repräsentierte es konstant den größten einzelnen Posten, mit einem zwischenzeitlichen relativen Höchststand von 27,4% im Jahr 2002. Im Haushaltsjahr 2010 betrug es rund 10,8 Mrd. US$, was etwa 18,4% der Gesamtsumme entspricht. Das Volumen der speziell für Projekte der Rechts‑ und Justizreform verauslagten Mittel betrug im Mittel über den genannten Zeitraum 373,1 Mio. US$ pro Jahr, wobei dieser Wert nicht die zahlreichen rechtlichen Subkomponenten von Projekten aus anderen Themenbereichen einschließt (World Bank 2005a: 57; 2010: 7).

In der Rückschau haben die NIÖ und die Hinwendung zu Governance-Reformen es der Weltbank und anderen VertreterInnen neoliberaler „Entwicklungs“-Politik ermöglicht, sich zumindest vorerst aus ihrer Legitimitätskrise zu lösen, indem sie einen breiteren, flexibleren und pragmatischeren Handlungskatalog postulieren. Wie zahlreiche Kritikerlnnen des neoliberalen Konsenses von Washington und der aus ihm abgeleiteten Strukturanpassungspolitik gezeigt haben, verbergen sich allerdings hinter den rhetorischen, programmatischen und institutionellen Verschiebungen in der Politik der Weltbank zentrale Kontinuitäten in den wichtigsten theoretischen und polit-ökonomischen Parametern.

So postulieren z.B. jüngere Weltentwicklungsberichte zwar verstärkte Aufmerksamkeit für die Schaffung und das Funktionieren von Institutionen, nicht zuletzt für die Garantie von Sicherheit, Stabilität und eines guten Investitionsklimas, ohne dabei allerdings die im Kern ökonomistische, wachstumszentrierte Definition von „Entwicklung“ und deren Konzeptualisierung als essenziell mikroökonomische und damit machtfreie Problemstellung als Ganze zur Disposition zu stellen (vgl. z.B. World Bank 2005b: 24ff; 2011: 58ff; kritisch Fine 2006: 7f, 15). Auf Ebene konkreter Reformempfehlungen und Projektförderung bestehen die Präferenzen für konservative Fiskal‑ und Währungspolitiken, Freihandel, Privatisierung usw. fort. Folgerichtig vertritt die Bank nach wie vor, wie schon in den ersten programmatischen Papieren über Governance, die Position, dass die Qualität von Governance zuvorderst nach ihren „marktunterstützenden“ Funktionen zu beurteilen sei (vgl. z.B. World Bank 1991: 3f, 21; 2002; kritisch Saad-Filho 2005). Zudem werden die eurozentrischen Prämissen der Überlegenheit westlicher polit-ökonomischer Modelle fortgeschrieben, indem ihnen im Unterschied zu „Entwicklungsländern“ die Fähigkeit zugesprochen wird, durch adäquate Institutionen die vermeintlich universellen Wohlstandspotenziale freier Marktökonomien zu realisieren. In einer weitreichenden, wiederum bereits in der Frühzeit der Governance-Debatte angelegten und bis heute nicht zuletzt in den zentralen Dokumenten zu Rechts‑ und Justizreformen artikulierten Reinterpretation der jüngeren Vergangenheit wird der Misserfolg neoliberaler Politiken damit hauptsächlich der internen Verfasstheit dieser Länder zugeschrieben; alternative Erklärungen, etwa die Unangemessenheit der Strategien selbst und/oder hierarchische transnationale polit-ökonomischen Strukturen werden demgegenüber kaum thematisiert (vgl. z.B. World Bank 1992: 16ff; World Bank, Legal Vice Presidency 2002: 16ff; kritisch Stephen Humphreys in diesem Heft: 8ff).

Damit handelt es sich bei der Hinwendung zur Governance-Agenda bestenfalls um eine graduelle Verschiebung und Erweiterung von, nicht um einen qualitativen Bruch mit der ökonomistischen, eurozentrischen und marktzentrierten Politik vergangener Jahrzehnte. Doug Porter und David Craig (2004: 411) haben das auf diesen Prämissen beruhende politische Projekt treffend als das eines „inklusiven Liberalismus“ beschrieben, in welchem die Schaffung einer liberalen Wirtschaftsordnung als im vorrangigen Interesse der armen und marginalisierten Bevölkerungsteile dargestellt wird. Die von der Bank vertretene Programmatik und konkrete Initiativen im Bereich „Recht und Entwicklung“ stellen Schlüsselbestandteile dieses Projekts dar, wie ich in den nächsten Abschnitten zeigen werde.

Die Bank-Programmatik von Rechts‑ und Justizreformen

Wie bereits angeklungen ist, werden Rechts‑ und Justizinstitutionen im Kontext der Governance-Agenda zentrale Aufgaben zugesprochen. Dies spiegelt sich in der Konzeptualisierung von „Recht und Entwicklung“, wie sie von der Legal Vice Presidency in ihrem zentralen Strategiedokument Legal and Judicial Reform: Strategic Directions vorgenommen wird. Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass für die Förderung ökonomischen Wachstums und die Reduktion von Armut die Etablierung einer effektiven „Rechtsstaatlichkeit“ (Rule of Law, RoL) unabdingbar sei. Die RoL sei wirksam, wenn in einer Gesellschaft aussagekräftige und durchsetzbare Gesetze, wirksame Verträge, grundsätzliche Sicherheit der Person und des Eigentums und allgemeiner Zugang zum Justizsystem existierten. In enger Anlehnung an die NIÖ argumentiert die Vice Presidency, bei diesen Elementen eines funktionierenden Rechts‑ und Justizsystems gehe es darum, die Wirtschaft zu regulieren und Individuen zu ermächtigen, durch zuversichtliche Betätigung in Gewerbe, Investitionen und anderen Transaktionen zur ökonomischen „Entwicklung“ beizutragen, was wiederum zur Schaffung von Arbeitsplätzen und mithin zur Reduktion von Armut führen werde (World Bank, Legal Vice Presidency 2003: 2). Aus dieser Zielstellung ergäben sich drei „Säulen“ der zu fördernden Aktivitäten der Rechts‑ und Justizreform: erstens, die Schaffung bzw. Stärkung unabhängiger, effizienter und durchsetzungsmächtiger Justizinstitutionen (ebd.: 26ff); zweitens, die Verbesserung der Prozesse der Gesetzesformulierung und ‑implementierung sowie der Wirksamkeit von Gesetzen (ebd.: 36ff); und drittens, die Umsetzung des universellen Zugangs zum Justizsystem (ebd.: 42ff). Neben diesen drei Schwerpunkten führt das Dokument eine Reihe weiterer durch Rechts‑ und Justizreformen zu verfolgende Ziele auf, u.a. die Herstellung von Geschlechtergerechtigkeit, die Beseitigung der „schlimmsten Formen“ von Kinderarbeit, die Ermächtigung (empowerment) historisch marginalisierter Gruppen, und die Etablierung moderner Umweltschutzstandards (ebd.: 46ff). Schließlich werden anzustrebende Beiträge von Rechts‑ und Justizsystemen zur Entwicklung der Privatwirtschaft hervorgehoben, insbesondere bei der Gründung und Führung von Unternehmen, der Schaffung eines leistungsfähigen Finanzsektors und der Regulierung der privatwirtschaftlichen Erbringung sozialer Basisdienstleistungen (ebd.: 52ff).

Schon in diesem knappen Überblick wird damit deutlich, dass sich auch in der Bank-Programmatik bezüglich Rechts‑ und Justizreformen höchstens eine Erweiterung, Modifikation und teilweise Prioritätenverschiebung vollzogen hat. So werden rechtlichen Institutionen mehr und grundsätzlichere Funktionen bei der Schaffung funktionierender Marktarrangements zugesprochen und neue Zielstellungen, die gemeinhin unter Begriffen von sozialer und/oder nachhaltiger „Entwicklung“ verhandelt werden, treten zu den alten hinzu. Die Weltbank-Position erscheint damit als repräsentativ für ein Verständnis, das Trubek und Santos (2006a: 7) als das „dritte Moment von Recht und Entwicklung“ bezeichnet haben. Charakteristisch für dieses ist den Autoren zufolge die breite Akzeptanz diverser, wenn nicht widersprüchlicher, Ziele, Aufgaben und Möglichkeiten des Rechts. Diese zentrierten sich um das von der NIÖ postulierte instrumentelle Verständnis der Notwendigkeit staatlich organisierter „marktunterstützender“ Institutionen. Sie umfassen zugleich aber sowohl die alten neoliberalen Ideen des Rechts als Begrenzung von und Gegengewicht zu staatlicher Intervention als auch, zumindest auf der rhetorischen und programmatischen Ebene, Bezüge auf erweiterte, nicht-ökonomistische Begriffe von „Entwicklung“. Allerdings bleibt, wie auch aus der vorausgehenden Diskussion der Strategic Directions deutlich wird, im Sinne der breiteren Governance-Agenda, die Förderung von marktvermitteltem und durch die Privatwirtschaft getriebenem ökonomischem Wachstum dominierendes Ziel und Referenzpunkt. Somit wird den „marktunterstützenden“ Aspekten von Rechts‑ und Justizreform strategischer Vorrang eingeräumt. Dies manifestiert sich hier deutlich z.B. in der Betonung der Stärkung von Justizinstitutionen gegenüber anderen staatlichen Gewalten, des Schutzes von Eigentums‑ und Vertragsrechten, der Schaffung von adäquater Regulierung zur Förderung der Privatwirtschaft und der weitgehenden Reduktion der „Ermächtigung“ der Armen auf deren Inklusion in Marktbeziehungen. Ganz im Sinne des Projekts des „inklusiven Liberalismus“ erscheinen die postulierten Rechts‑ und Justizreformen damit als apolitische Maßnahmen, welche gleichermaßen im Interesse aller Gesellschaftsmitglieder seien.

Entgegen dieser Position erscheint aus der hier vertretenen kritischen Perspektive auf „Recht und Entwicklung“ allerdings hervorhebenswert, dass die Stärkung von Eigentums‑ und Vertragsrechten und von Justizinstitutionen weder neutral in ihren distributiven Implikationen noch in ihren Auswirkungen auf das weitere staatlich-institutionelle Umfeld ist – im Gegenteil. Zum einen bedeutet die Fokussierung auf die Durchsetzung eines konsolidierten Privatrechts und eine funktionierende, unabhängige Justiz, dass das Gros der von der Weltbank befürworteten Rechts‑ und Justizreformen vor allem auf das Vorantreiben von Kommodifizierungsprozessen abhebt. Die dieser Vorstellung unterliegenden Konzepte wie das einer „Ebnung des Spielfeldes“ können aber nicht vergessen machen, dass in allen Gesellschaften zwischen verschiedenen sozio-ökonomischen Gruppen strukturelle Asymmetrien und daraus resultierende Konflikte bestehen; diese gründen nicht zuletzt auf Ungleichheiten im Zugang zu ökonomischen und politischen Ressourcen sowie auf Interessenkonflikten, u.a. über das Eigentum an Produktionsmitteln, die Einkommensverteilung und das wünschenswerte Maß staatlicher Regulierung, Intervention und Redistribution (Cousins 2009: 897ff). Solange solche Fragen in Prozessen von Rechts‑ und Justizreform keine grundlegende Rolle spielen, laufen diese oft eher auf eine Befestigung bestehender Ungleichheiten und die Privilegierung der EigentümerInnen von Produktionsmitteln und Investitionskapital als auf die Herstellung gleicher (Markt‑)Chancen hinaus (Hatcher 2009: 113f). Der Einschluss in warenförmig verfasste Produktions‑ und Tauschbeziehungen und die Realisierung formaler individueller Gleichheit im Sinne eines „inklusiven Liberalismus“ reichen ohne Auseinandersetzung mit substanziellen Ungleichheiten in aller Regel nicht hin, um der fortgesetzten Marginalisierung benachteiligter Bevölkerungsgruppen effektiv entgegenzuwirken (Cousins 2009: 904f).

Umgekehrt können Rechts‑ und Justizreformen im Sinne der Bank gerade die Möglichkeiten von Regierungen und Parlamenten beschneiden, durch nicht-neoliberale Strategien auf die Stärkung tatsächlicher sozio-ökonomischer Gleichheit und die Verwirklichung anderer Ziele sozialer und nachhaltiger „Entwicklung“ hinzuwirken. So kann z.B. die Stärkung von Eigentumsrechten und des Schutzes von InvestorInnen durch ihre Verankerung in nationalen Verfassungen oder internationalen Abkommen die Fähigkeit insbesondere großer Unternehmen stärken, staatliche Maßnahmen sozialer und/oder ökologischer Regulierung rechtlich anzugreifen, wie die Vielzahl der vor supranationalen Tribunalen aufgelaufen Verfahren zeigt (vgl. z.B. Carballo & Franzki 2012: 43ff; Schneiderman 2000: 767ff). In Verbindung mit der Stärkung der Justiz gegenüber anderen staatlichen Institutionen können solche Rechtsreformen – intendiert oder unintendiert – dazu beitragen, zentrale wirtschaftspolitische Handlungsbereiche dem Zugriff repräsentativ-demokratischer Politik tendenziell zu entziehen (Hirschl 2004: 93ff, 106ff). Dieser Prozess, den Gill (2002) als „neuen Konstitutionalismus“ bezeichnet hat, zielt letztlich auf die Realisierung des Ideals einer durch ökonomisches Wachstum getriebenen und weitestgehend durch freie Märkte vermittelten gesellschaftlichen „Entwicklung“.

Rechts‑ und Justizreformen in „Entwicklungs“-Projekten und ‑Strategien

In diesem Abschnitt analysiere ich nun, wie sich die eben diskutierte politische Programmatik der Bank auf die Projektebene übersetzt und insbesondere wie sie sich in die politischen Strategien von Nehmerländern einschreibt. Betrachten wir zunächst die grobe Verteilung der von der Weltbank-Gruppe geförderten Projekte mit substanziellen Komponenten von Rechts‑ und Justizreform, so fällt auf, dass sich die programmatische Prominenz der „marktunterstützenden“ institutionellen Funktionen klar im relativen Übergewicht entsprechender Maßnahmen widerspiegelt. Tab. 1 dokumentiert die entsprechenden Ergebnisse meiner Berechnungen auf Grundlage der Weltbank-Projektdatenbank.

Tab. 1: RoL-Projekte der Weltbank nach Kategorie^[3]

Die drei mit Abstand größten Posten sind diejenigen, welche am unmittelbarsten mit der Zielstellung der Förderung marktvermittelten und durch privatwirtschaftliche Aktivität getriebenen Wachstums in Übereinklang stehen: der Aufbau von rechtlichen Institutionen für eine Marktökonomie, Gesetzesreformen mit wirtschaftsfreundlicher Stoßrichtung und Initiativen zur Stärkung von persönlichen und Eigentumsrechten. Im Vergleich hierzu stehen die programmatischen Bereiche, welche stärker auf eine rechtliche „Ermächtigung“ der breiten Bevölkerungen abzielen, eindeutig im Hintergrund.

Diese Projekte der Bank sind Komponenten umfassender Country Assistance Strategies, welche wiederum auf sogenannten Strategiepapieren zur Armutsreduktion (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs) beruhen. Die Weltbank erhofft sich von den PRSPs eine Steigerung der Effektivität der eingesetzten Mittel durch die Transformation von Konditionalität in eine bloße Dimension ihrer „Partnerschaft“ mit den Nehmerländern; diese wiederum soll sich auf die „Eigentümerschaft“ (ownership) letzterer an der im Papier fixierten „Entwicklungs“-Strategie gründen. Um diese Ziele zu erreichen, soll die Strategie in einem partizipativen Prozess unter Beteiligung der relevanten Interessengruppen formuliert werden (vgl. Klugman 2002: 3ff). Die Idee von „Eigentümerschaft“ impliziert, dass zumindest eine Variabilität der zu implementierenden Rechts‑ und Justizreformen entsprechend der sozio-ökonomischen Strukturunterschiede und abweichenden Makro-Strategien zur Armutsreduktion sowie der spezifischen politischen Konjunkturen der untersuchten Länder zu erwarten wäre. Somit lautet die zentrale Frage bei der Untersuchung der RoL-Komponenten von PRSPs, ob und inwiefern diese die politische Programmatik der Weltbank (dennoch) auf die Strategieebene übersetzen.

Untersuchungen über die Rolle von Rechts‑ und Justizreformen in PRSPs lagen bislang nicht vor. Für diesen Artikel habe ich daher eine repräsentative Stichprobe von acht Papieren – Albanien (2008), DR Kongo (2006), Ghana (2005), Guyana (2002), Kirgistan (2002), Nepal (2003), Nicaragua (2009) und Sri Lanka (2002) – einer induktiven Inhaltsanalyse unterzogen.^[4] Die angesprochenen strukturellen Unterschiede spiegeln sich dabei ansatzweise in der relativen Bedeutung, welche unterschiedlichen Funktionen von Rechts‑ und Justizinstitutionen zugewiesen wird. Nichtsdestotrotz zeigt sich aber in der Analyse eine bemerkenswerte, alle untersuchten PRSPs übergreifende Konsistenz in der grundsätzlichen Ausrichtung der formulierten Strategien zur Rechts‑ und Justizreform.^[5] Diese bezieht sich auf eine Kombination von fünf miteinander verbundenen Zielstellungen, die vollständig oder zum größten Teil in den Papieren präsent sind, und die klar in Übereinklang mit der marktorientierten Programmatik der Weltbank stehen. Erstens sehen alle untersuchten Strategiepapiere substanzielle Reformen zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz und ihrer Position gegenüber anderen Staatsgewalten vor. Dieses Ziel wird zweitens zumeist verbunden mit dem der Verbesserung der Sicherheit und Durchsetzung von Eigentums‑ und Vertragsrechten. Drittens formulieren alle untersuchten Papiere Reformansätze bzw. ‑absichten zur Bekämpfung der Korruption in Regierung und Bürokratie, die ebenfalls oft mit der Stärkung der Justiz in Verbindung gebracht werden. Viertens soll in allen Papieren allgemein die Markt‑ bzw. Unternehmensfreundlichkeit des regulativen Umfeldes erhöht werden. Fünftens beabsichtigen die meisten der untersuchten Strategiepapiere die Implementierung von Gesetzen, welche bislang staatlich bewirtschaftete Sektoren, insbesondere in den Bereichen öffentliche Dienstleistungen und Primärgüterproduktion, liberalisieren und/oder privatwirtschaftliches Engagement fördern sollen. Selbst das Strategiepapier des durch den ehemaligen linken Guerillero Daniel Ortega regierten Nicaraguas bildet trotz rhetorischer Unterschiede – besonders bei der Betonung der Notwendigkeit einer Stärkung direkter Demokratie – substanziell keine wahrnehmbare Ausnahme. Dies ist methodologisch bedeutsam da man hier aufgrund der andauernden Spannungen zwischen der FSLN-Regierung und internationalen GeberInnen‑ und Finanzinstitutionen eine solche Kongruenz am wenigsten erwarten würde.

Zumindest Zweifel an der „Eigentümerschaft“ der jeweiligen Regierungen an den nominell von ihnen formulierten Reformstrategien scheinen damit angezeigt. Trotz der Betonung ihrer Abkehr von der durch Kreditkonditionalitäten getriebenen Beziehungen mit Nehmerländern durch die internationalen Finanzinstitutionen erscheint es so, dass deren Regierungen in den PRSPs versucht haben, den politischen Präferenzen von Weltbank und IWF zu entsprechen. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, hervorzuheben, dass trotz der rhetorischen Betonung von „Partnerschaft“, „Eigentümerschaft“ etc. die Vergabe von Bank-Mitteln an enggefasste und unilateral festgelegte Kriterien gebunden bleibt. Die Zuweisung von Mitteln durch die IDA folgt einer sogenannten leistungsbasierten Allokation, welche vorrangig auf einer Bewertung der Qualität von politischen Strategien und Institutionen eines Nehmerlandes beruht (vgl. IDA 2009). Für letzteres kommen die internen Country Policy and Institutions Assessments (CPIAs) der Bank zur Anwendung, die messen sollen, inwiefern ein Land den Bank-Definitionen von „guten“ Politiken und Institutionen gerecht wird. Die monetären Implikationen der CPIAs für die Nehmerländer können kaum überschätzt werden: in den Haushaltsjahren 2003-2005 wies die IDA den Ländern im obersten Quintil der CPIA-Werte im Vergleich zu jenen im untersten Quintil durchschnittlich fast die fünffache Summe pro EinwohnerIn zu (Hatcher 2009: 100f). Der RoL-Indikator (property rights and rule-based governance), der für sich allein genommen fast ein Fünftel des aggregierten Country Performance Rating bestimmt (vgl. World Bank, Independent Evaluation Group 2009: 1ff) legt in einer bemerkenswert klaren Formulierung fest, dass Rechts‑ und Justizinstitutionen danach beurteilt werden, „inwiefern privatwirtschaftliche Aktivität ermöglicht wird durch ein effektives Rechtssystem und eine regelbasierte Governance-Struktur, in der Eigentums‑ und Vertragsrechte verlässlich respektiert und durchgesetzt werden“ (vgl. World Bank, Operations Policy and Country Services 2009). Trotz des Wandels in den konkreten Modalitäten in der Interaktion zwischen Weltbank und Regierungen der Nehmerländer ist damit eine Form „weicher Konditionalität“ nach wie vor handlungsleitend für letztere. Soweit sie die Programmatik der Weltbank nicht annehmen und in ihre eigenen Strategien für Rechts‑ und Justizreform übersetzen, haben sie mit spürbaren finanziellen Konsequenzen zu rechnen (Hout 2007: 47f). Vor dem Hintergrund der Diskussion in den vorigen Abschnitten ist klar, dass dies nicht nur für jene problematisch ist, die sich hinter der Rhetorik von „Eigentümerschaft“ eine stärkere Egalität in den Beziehungen zwischen Bank und Nehmerländern erhofft hatten, sondern auch aus der hier vertretenen kritischen Perspektive auf „Recht und Entwicklung“, welche die Verengung von Rechts‑ und Justizreformen auf deren wachstums‑ und marktbezogene Aspekte hinterfragt.

Die Macht der Indikatoren

In diesem Abschnitt wende ich mich durch die Diskussion zweier Sets von quantitativen Indikatoren zur Messung der Qualität von RoL und Governance, der WGI und der DBI, wiederum verstärkt der Position der Weltbank als herausragender Produzentin von Wissen über „Recht und Entwicklung“ zu. Dabei konzentriere ich mich auf die jeweiligen Definitionen und Formen der Operationalisierung, welche maßgeblich für die implizierten Orientierungen für das Handeln der Bank selbst sowie von Regierungen und privatwirtschaftlichen Akteurlnnen sind.

Die WGI (vgl. grundsätzlich Kaufmann u.a. 1999b) repräsentieren unbestritten den derzeit populärsten Versuch, die Qualität von Governance sowie ihre Effekte messbar zu machen, wie sich in ihrer breiten Verwendung in den Medien, Organisationen und wissenschaftlicher Forschung zeigt (Arndt & Oman 2006: 28). Governance wird dabei analytisch in sechs Dimensionen zerlegt: (1) bürgerliche Rechte und Rechenschaftspflicht (accountability); (2) politische Stabilität und innere Sicherheit; (3) Effektivität von Regierungshandeln; (4) Qualität von Regulierung; (5) RoL; und (6) Korruptionsbekämpfung. Den untersuchten Ländern wird in jeder dieser Dimensionen auf Grundlage der Zusammenfassung zahlreicher Teilindikatoren ein Aggregatwert zugewiesen. Bei allen 33 zugrundeliegenden Quellen (im Jahr 2009) handelt es sich um sogenannte Perzeptionsindizes, also um Versuche, Wahrnehmungen unterschiedlicher Akteurlnnen zu messen. Die meisten beruhen auf ExpertInneneinschätzungen, (z.B. der Economist Intelligence Unit Country Risk Service and Democracy Index); andere gründen auf Befragungen von UnternehmerInnen (z.B. die World Economic Forum Global Competitiveness Surveys) oder Haushalten (z.B. das Latinobarómetro). Auf Grundlage statistischer Kriterien wird die Gewichtung bei der Berechnung der sechs Aggregatwerte bestimmt (Kaufmann u.a. 2009: 39ff).

Hinter der komplexen Methodologie (vgl. Kaufmann u.a. 1999a) verbirgt sich aber eine deutliche analytische Schwerpunktsetzung, welche die normative Schieflage der Bank-Programmatik spiegelt. Insbesondere die für den Bereich von Rechts‑ und Justizinstitutionen relevanten Indikatoren 3 bis 6 werden durch eine Paarung von Kriterien technischer Effizienz und der Förderung der Privatwirtschaft bestimmt. So zielt der Government-Effectiveness-Indikator u.a. auf „exzessive“ Regulation und Behördenaufwand ab; gute Werte für Regulatory Quality verlangen die Abwesenheit „übermäßiger“ administrativer Auflagen für Importe und Exporte und von die „Wettbewerbsfähigkeit einschränkenden“ Umweltschutzbestimmungen; der Rule-of-Law-Indikator hat vor allem Wahrnehmungen von Eigentums‑ und Vertragssicherheit, des Schutzes vor Enteignungen und der Durchsetzungsfähigkeit der Justiz zur Grundlage; der Control-of-Corruption-Indikator, schließlich, zielt vor allem auf die Auswirkungen von Korruption auf das Geschäftsumfeld ab (vgl. Kaufmann u.a. 2009: 73ff).

Wie meine im Folgenden dargestellten Berechnungen der statistischen Gewichtungen von Datenquellen für die einschlägigen Indikatoren 3 bis 6 zeigen, werden diese Tendenzen in der Operationalisierung noch verstärkt durch ein klares Übergewicht von privatwirtschaftlichen Sichtweisen als Quellen der Einschätzungen. Tab. 2 dokumentiert die Ergebnisse dieser Berechnungen nach einer entsprechenden Regruppierung.

Tab. 2: Statistische Gewichtungen der WGI-Datenquellen in %^[6]

Wie hier ersichtlich wird, übersteigt das Gewicht der ExpertInneneinschätzungen mit einer Ausrichtung auf die Belange von Unternehmen sowie auf deren direkte Befragungen diejenige der beiden anderen Kategorien bei weitem. Zusammengenommen liegt der quantitative Beitrag ersterer zur Berechnung der vier Aggregatindikatoren je nach Kategorie zwischen knapp zwei Dritteln und gut drei Vierteln. Jenseits der problematischen Frage der Definition und adäquaten Operationalisierung von Governance sind die WGI damit bei näherem Hinschauen wesentlich Abbildungen politischer Präferenzen von privatwirtschaftlichen Akteurlnnen.

Die DBI radikalisieren diese Position noch, indem sie das „Geschäftemachen“ als Grundlage der Beurteilung „guter“ Institutionen universalisieren. Als „gute Regeln“ für das regulative Umfeld werden dabei ausdrücklich und „objektiv“ solche definiert, die Eigentumsrechte verankern und schützen und die Kosten für diesbezügliche Streitschlichtung senken, sowie solche, die Vertragsschlüsse absichern (Doing Business 2010a: v; 2010b: 12). Die Datengrundlage bieten ExpertInneneinschätzungen zu Regeln u.a. bezüglich Unternehmensgründungen, Schutz von Investorlnnen, grenzüberschreitendem Handel und der Durchsetzung von Verträgen. Auf dieser Grundlage werden Länder in eine Rangfolge gebracht, welche die „Leichtigkeit des Geschäftemachens“ abbilden soll (vgl. Doing Business 2010b). Deutlich weniger zurückhaltend als die WGI-Autoren präsentiert sich das Projekt dabei im Sinne traditioneller Modernisierungstheorien als Quelle universell gültiger Reformvorlagen und „bester Praxis“ orientiert an den Systemen der „entwickelten“ Länder (vgl. Santos 2006: 294f). So unterfüttern die DBI u.a. auch eine Datenbank, welche einen „Reform-Simulator“ beinhaltet und die Volltexte „guter Regelwerke“ dokumentiert.^[7]

WGI und DBI sind auch zentral bei Versuchen, die zentralen Glaubenssätze des „inklusiven Liberalismus“ empirisch zu unterfüttern. So hat sich in den letzten Jahren eine beträchtliche akademische Literatur entwickelt, welche durch ökonometrische Tests positive Beziehungen zwischen marktfreundlicher Governance, wie sie in diesen Indikatoren zu erfassen versucht wird, und einschlägigen „Entwicklungs“-Dimensionen identifizieren will (vgl. Überblicke bei Arndt & Oman 2006: 43ff; Kurtz & Schrank 2007: 540). Vorreiter dieser Entwicklung waren Ökonomen der Weltbank, die Kausalbeziehungen von besserer Governance zu höherem Pro-Kopf-Einkommen, niedrigerer Kindersterblichkeit und besseren Alphabetisierungsraten sowie folglich zu höherer Effizienz der eingesetzten „Entwicklungshilfe“ ausmachten (Burnside & Dollar 1997; Kaufmann u.a. 1999b: 12ff, insb. Tab. 2 & 3).

Solche Argumente sind zum einen entscheidend zur Begründung der „offiziellen“ Bank-Programmatik von „Recht und Entwicklung“ und somit der konkreten Reformen (vgl. z.B. World Bank, Legal Vice Presidency 2009: 2). Zudem dienen diese Indikatoren und die identifizierten Makro-Korrelationen den operativen Einheiten der Bank als Ankerpunkte für Evaluationen ihrer Projektpraxis (Santos 2006: 292ff). Zum anderen wirken sie auch auf EntscheidungsträgerInnen in Unternehmen, staatlichen Bürokratien usw. und nehmen damit Einfluss auf die politischen Strategien von Regierungen, die z.B. die Attraktivität ihres „Standortes“ erhöhen wollen (Arndt & Oman 2006: 35ff). Doing Business (2010b: 6, 15) selbst weist in diesem Sinne 20 Staaten aus, in denen die DBI bereits explizit als Grundlage für wirtschaftsfreundliche Reformen genutzt worden seien.

Vor dem Hintergrund der eben diskutierten Kritik haben damit bei der Weltbank „ökonomische Effizienz und die Förderung von Märkten nahezu eine Monopolstellung als alleinige Maßzahlen zur Evaluierung rechtlicher [und anderer] Institutionen etabliert“ (Krever 2011: 315). Allerdings sind die hierfür vorgebrachten Argumente mindestens fragwürdig. Die behauptete Richtung der Kausalität von besserer Governance zu höherem Wachstum, wird z.B. durch andere ökonometrische Tests nicht belegt. Tatsächlich stehen praktisch alle getesteten (Dritt‑)Variablen, die üblicherweise mit Wachstum korreliert sind, in einem ebenso engen Zusammenhang mit Governance, weshalb ebenso plausibel gefolgert werden kann, dass Wirtschaftswachstum zu einer Verbesserung der Qualität von Governance-Institutionen führt (vgl. Arndt & Oman 2006: 78ff; Rodrik 2005: 10f).

Die mit diesen Untersuchungen verbundenen Probleme werden zudem bestenfalls größer, wenn man einen breiteren Kriterienkatalog zur Grundlage ihrer Überprüfung macht. Dies lässt sich beispielhaft anhand der Fälle Boliviens, Ecuadors und Venezuelas aufzeigen. Alle drei gehören zu jenen Ländern Lateinamerikas, die in den letzten Jahren eine deutliche wirtschaftspolitische Linkswende vollzogen haben. Gleichzeitig sind ihre Werte in den Governance-bezogenen WGI-Dimensionen, insbesondere Regulatory Quality und Rule of Law, drastisch gesunken (vgl. Kaufmann u.a. 2009: 89, Tab. C2). Allerdings hat sich die Verbesserung ihrer Werte auf dem Human Development Index als multidimensionalem Maß sozialen Wohlstands seit Beginn dieses Jahrtausends signifikant beschleunigt, und zwar relativ stärker als in den Nachbarländern, Peru und Chile, welche ebenfalls vom jüngsten Ressourcenboom profitiert haben (vgl. UNDP 2010: 148ff, Tab. 2). Dies deutet darauf hin, dass die bemerkenswerte Verbesserung sozialer Parameter zumindest zum Teil auf einer sozialpolitischen Umverteilung und einer allgemein stärkeren Indienstnahme ausländischen wie nationalen Kapitals für soziale Ziele beruht.

Dennoch werden Länder in den WGI und DBI dann schlechter bewertet, wenn ihre politischen Strategien nicht mit den Präferenzen privatwirtschaftlicher Akteurlnnen übereinstimmen, ziemlich unabhängig von deren möglichen positiven Effekten auf anderen Ebenen. Ansätze, die auf dieser Basis und in Übereinklang mit der eingangs skizzierten Perspektive auf „Recht und Entwicklung“ eine grundsätzlich andere Rolle für Rechts‑ und Justizsysteme – z.B. die Absicherung staatlicher Intervention zur tatsächlichen Realisierung sozialer Rechte – postulieren, werden dadurch weitgehend diskreditiert.

Fazit und Ausblick: „Gerechtigkeit für die Armen“?

Fassen wir also die bisherige Analyse und Kritik zusammen. Ich habe argumentiert, dass die institutionalistische Wende der Weltbank und die mit ihr verbundene Transition zur Governance-Agenda bestenfalls eine Erweiterung ihrer Programmatik im Sinne eines „inklusiven Liberalismus“ repräsentieren. Die Strategie des Bank-Mainstreams für „Recht und Entwicklung“, wie sie durch die Legal Vice Presidency artikuliert wird, hebt in diesem Sinne in erster Linie auf die „marktunterstützenden“ und wachstumsfördernden Funktionen von Rechts‑ und Justizinstitutionen ab. Letztlich beruht sie damit auf der Prämisse einer durch den freien Markt getriebenen „Entwicklung“, die Machtungleichgewichte und Interessenkonflikte zwischen sozio-ökonomischen Gruppen und damit Funktionen des Rechts bei einer umfassenden Ermächtigung der Marginalisierten ausblendet. Über „weiche Konditionalität“ schreibt sich diese Programmatik auch in die von den Regierungen der Nehmerländer formulierten politischen Strategien ein, wie meine Analyse der PRSPs gezeigt hat. Die untersuchten quantitativen Governance-Indikatoren WGI und DBI privilegieren durch die Art und Weise ihrer Operationalisierung die markt‑ und unternehmenszentrierte Sichtweise, während insbesondere letztere auch recht vorbehaltlos universalistisch-eurozentrische Maßstäbe für die Qualität von Rechts‑ und Justizinstitutionen propagieren. Diese Indikatoren spielen zudem eine Schlüsselrolle bei der Legitimierung der gegenwärtigen Praxen der Rechts‑ und Justizreform der Weltbank und der Diskreditierung abweichender, nicht-neoliberaler Strategien.

Allerdings ist in der Weltbank, wie bereits angesprochen, insbesondere seit dem vergangenen Jahrzehnt in Reaktion auf die anhaltend durchwachsene Erfolgsbilanz eine deutlich stärkere Betonung von Zielen sozialer Inklusion, Gleichheit, Nachhaltigkeit usw. zu verzeichnen. Vor diesem Hintergrund wurde im Jahr 2006 u.a. auch Justice for the Poor als Kooperationsprogramm zwischen der Legal Vice Presidency und u.a. der Abteilung für Social Development, ins Leben gerufen. Gegenüber dem Bank-Mainstream steht es für innovative und gegenüber der bisher formulierten Kritik progressiv erscheinende Ansätze und Projekte im Feld von „Recht und Entwicklung“. Das Programm ist an Operationen in inzwischen neun Ländern in Afrika und der Region Asien/Pazifik beteiligt, namentlich in Kenia, Nigeria, Sierra Leone, Kambodscha, Indonesien, den Salomonen, Ost-Timor, Papua Neu-Guinea und Vanuatu. Konkrete Aktivitäten umfassen z.B. Forschung über und Unterstützung lokaler NRO bei der Implementierung von Projekten zur Verbesserung des Zugangs von Frauen zu Justizinstitutionen (Indonesien) und die Förderung des Auf‑ und Ausbaus von Rechtshilfezentren für ländliche Bevölkerungsteile (Kenia).^[8] Zwar führt der jüngste vollständige Bericht der Legal Vice Presidency für den Zeitraum 2008-2013 nur zwei spezifische regionale J4P-Posten mit einem Gesamtvolumen von lediglich knapp 2,5 Mio. US$ auf (World Bank, Legal Vice Presidency 2009: 39, 51). Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass das Programm z.B. über Beratungs‑ und Forschungstätigkeiten an nicht spezifisch ausgewiesenen Projekten beteiligt ist, wird klar, dass die materielle Bedeutung von J4P im Gesamtkontext marginal ist. Die Relevanz des Programms für die gegenwärtige Analyse ist dennoch nicht zu unterschätzen denn die Politik der Bank ist politisch umstritten und potenziell wandelbar, wobei J4P ausdrücklich auf eine Gestaltung dieser Wandlungsprozesse abzielt.

In diesem Sinne formuliert ein Grundlagenpapier von J4P, es gehe dem Programm vor allem um „das Verständnis und die Verbesserung von Prozessen, durch die marginalisierte und ausgeschlossene Bevölkerungsgruppen Gerechtigkeit suchen und ihre Rechte einfordern“ (Sage u.a. 2009: 1). Theoretisch und programmatisch artikulieren seine VertreterInnen eine ausdrückliche Kritik der gegenwärtig innerhalb der Weltbank dominanten Ansätze von latent eurozentrischen, markt‑ und unternehmenszentrierten Rechts‑ und Justizreformen. Grundsätzlich teilen sie zwar deren Prämisse, dass ein funktionierendes Rechtssystem essenziell für die Förderung von Investitionen, nachhaltiges ökonomisches Wachstum und letztlich die Reduzierung von Armut sei. Jedoch kritisieren sie, dass es auf diesen Ansätzen beruhenden Projekten bis dato im Großen und Ganzen nicht gelungen sei, die mit ihnen verbundenen Erwartungen einzulösen (Sage u.a. 2009: 2f; Sage & Woolcock 2008: 372, 383f). Dies liege vor allem an ihren Blindstellen auf theoretischer Ebene. So erfolge zum einen keine adäquate Auseinandersetzung mit lokalen Kontexten, was oftmals ablehnende Reaktionen der marginalisierten Bevölkerungsteile gegenüber den hierarchisch von oben implementierten Reformprojekten zur Folge habe. Zum anderen werde fälschlicherweise davon ausgegangen, dass es so etwas wie perfekte und daher wertneutrale Institutionen gäbe; so würden die unvermeidlichen distributiven Implikationen von Rechts‑ und Justizreformen vernachlässigt, die notwendig gesellschaftliche Auseinandersetzungen nach sich zögen und die Anwendbarkeit von schematischen Vorlagen „bester Praxis“ ausschlössen (Sage & Woolcock 2006a: 10f; 2008: 372ff).

In Abgrenzung zu diesen Ansätzen heben die J4P-Vertreterlnnen eine Reihe von Prinzipien eines alternativen Zugangs zu Rechts‑ und Justizreformen hervor: unvermeidliche Konflikte durch die Ermächtigung „der Armen“ sollten in positiver Weise in die Reformprozesse eingebunden werden; zu diesem Zweck sollten Reformen auf den Aufbau sogenannter „Interim-Institutionen“ abzielen, welche durch Kombination lokal vorhandener und neuer Strukturen die Partizipation der zuvor Marginalisierten an der „Aushandlung von Rechten“ ermöglichen; die Einlösung dieses Anspruches erfordere, insbesondere in rechtspluralistischen Kontexten, den Aufbau lokaler Forschungskapazitäten; um den Bedürfnissen der eigentlichen NutzerInnen gerecht zu werden, sei es notwendig, auf Grundlage der avisierten institutionellen Funktionen die modernisierende Transformation der bestehenden Strukturen anzustreben (Adler u.a. 2009: 20ff; Sage u.a. 2009: 15ff).

In Hinblick auf das Verhältnis von J4P und Bank-Mainstream erscheinen zunächst zwei Unterschiede hervorhebenswert. Erstens setzen sich die J4P-Praktikerlnnen expliziter mit den Kontextbedingungen und den Folgen von Rechts‑ und Justizreformen auseinander, inklusive deren Einbettung in strukturelle Machtungleichgewichte und Interessenunterschiede zwischen sozio-ökonomischen Gruppen. Daraus resultiert eine im Vergleich zum Bank-Mainstream insbesondere bezüglich ihrer Konfliktdimensionen realistischere Vorstellung institutionellen und gesellschaftlichen Wandels (Adler u.a. 2009: 4f; Sage u.a. 2009: 19f). Und zweitens steht bei J4P die rechtliche Ermächtigung „der Armen“, welche in der Mainstream-Version eher rhetorisch mitschwingt, dezidiert im Mittelpunkt. Dabei heben seine VertreterInnen in Anlehnung an Amartya Sen, einen der wichtigsten theoretischen Stichwortgeber von J4P, die Bedeutung von Rechts‑ und Justizinstitutionen für die Förderung positiver Freiheiten und Realisierung menschlicher Fähigkeiten hervor (Sage & Woolcock 2006a: 12f; Sen 2006). Diese Unterschiede sind bedeutsam, denn sie repräsentieren eine Perspektive, welche im Rahmen der verstärkten Betonung der Zielstellung von Armutsreduktion potenziell in Zukunft weiter Terrain im und gegenüber dem Mainstream gewinnen kann. Damit bietet die J4P-Position auch Anknüpfungspunkte zu der eingangs skizzierten kritischen Perspektive auf „Recht und Entwicklung“.

Aus dieser Perspektive ist aber ebenso auf einige fundamentale Parallelen zwischen dem ökonomistischen, eurozentrischen und marktfundamentalistischen Bank-Mainstream und J4P zu verweisen. Diese übergreifen die beiden eben angesprochenen Dimensionen, den Prozess gesellschaftlichen Wandels und die Substanz der Vision von „Recht und Entwicklung“. Vor allem ist hervorzuheben, dass das J4P-Programm bestenfalls eine „dünne“ Vorstellung von Ermächtigung vertritt. Nach wie vor geht es um die Inklusion „der Armen“ in Marktbeziehungen, Fragen der Umverteilung von Macht und Ressourcen zwischen sozio-ökonomischen Gruppen werden kaum gestellt. Kollektive Aktion, welche diese zum Gegenstand hat, ist nicht Teil der J4P-ldee, die vorrangig auf das Management von „unvermeidlichen“ Konflikten abstellt. Zudem beinhaltet die Vorstellung gesellschaftlichen und institutionellen Wandels immer noch ein beträchtliches eurozentrisches Residuum, wie sich z.B. im Konzept von „Interim-Institutionen“ zeigt; denn diese sollen, wie der Begriff zum Ausdruck bringt, eben lediglich Zwischenstufen der Transformation von indigenen zu genuin „modernen“ Institutionen darstellen.

Somit vertritt J4P letztlich vorrangig auf prozedurale Aspekte abzielende Innovationen, welche trotz einiger Akzentverschiebungen die fragwürdigen Prämissen des „inklusiven Liberalismus“ nicht aufgeben. Aufgrund dessen besteht die Gefahr, dass das mittelfristig wichtigste Ergebnis der Bemühungen der J4P-Praktikerlnnen, soweit sie erfolgreich sind, die bloße Modernisierung und Erhaltung der dominanten markt‑ und unternehmenszentrierten Vision von „Recht und Entwicklung“ sein wird. Mit dem Begriff der „Paradigmenerhaltung“ hat Robert H. Wade (1996: 32f) die außerordentliche Fähigkeit der Bank beschrieben, auf Veränderungen in theoretisch-konzeptionellen Debatten über „Entwicklung“ in einer Weise zu reagieren, die deren Inklusion in die Bank-Programmatik ermöglichen, ohne die grundsätzlichen Prämissen letzterer in Frage zu stellen. Dies scheint eine adäquate Beschreibung der Inkorporation der institutionalistischen Wende und der damit verbundenen Hinwendung zur Governance-Agenda zu sein. Meine Analyse in diesem letzten Abschnitt legt nahe, dass sich darauf aufbauend auch im Feld von „Recht und Entwicklung“ gerade eine ähnliche Entwicklung vollzieht, die die Aneignung von Ideen mit emanzipatorischem Potenzial – Inklusion, Gleichheit, Ermächtigung – durch den Bank-Mainstream beinhaltet und damit dessen ökonomistische, eurozentrische und marktzentrierte Grundlagen absichert.

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